Nieuwe EU wacht nog veel hindernissen

In Helsinki werd alles besloten – en er werd niets besloten. Alles: de Europese Unie zal over een jaar of tien met dertien leden zijn uitgebreid. De Unie zal over een leger beschikken waarmee zij buiten de NAVO om interventies kan plegen. De EU-bureaucratie zal afslanken en de besluitvorming zal doelmatiger zijn. Niets: er werd eigenlijk slechts besloten te besluiten als de tijd rijp is. Kortom, er moet nog veel werk worden verzet en er moeten hindernissen worden genomen. De staats- en regeringsleiders in de Finse hoofdstad bijeen kenden nauwelijks grenzen aan hun ambities.

Parallel zullen drie ontwikkelingen in gang worden gezet.

Volgend jaar zal een Intergouvernementele Conferentie worden gehouden waarin de Unie vooral met zichzelf bezig zal zijn. Het gaat er in eerste aanleg om de losse einden van `Amsterdam' weer op te pakken: de bezetting van de Commissie, de weging van de stemmen in de Raad van Ministers en stemmen bij meerderheid als regel. Die ingrepen zijn nodig wil de besluitvorming de voorgenomen uitbreiding overleven. In Amsterdam lukte het niet, vooral omdat de Duitsers met het oog op gevoeligheden in de deelstaten van de Bondsrepubliek meer tijd nodig hadden. Afgewacht moet worden of die gevoeligheden nu kunnen worden weggenomen. Voor de Commissie wordt gedacht aan een hiërarchie van echte en toegevoegde commissarissen opdat iedere lidstaat zoveel mogelijk het zijne behoudt en de Commissie toch bestuurbaar blijft. Een gewijzigde verdeling van het stemgewicht zal de positie van de grotere lidstaten moeten veiligstellen.

Er is een opening voor het toevoegen van thema's aan deze agenda. Commissievoorzitter Prodi bijvoorbeeld heeft voorgesteld het Unieverdrag te splitsen opdat niet meer voor iedere wijziging ratificatie door de nationale parlementen of goedkeuring via referenda zal zijn voorgeschreven. Maar dit praktische idee heeft tot dusver weinig bijval gekregen.

De onderhandelingen over toetreding met zes al eerder uitverkoren kandidaatlanden zullen worden voortgezet. Met zeven andere zal het overleg worden geopend. De gebeurtenissen in Kosovo hebben de Unie doen besluiten deze landen niet langer te laten zweven. Tegelijkertijd wordt de onderhandelingslast enorm verzwaard: door het grotere aantal landen, maar vooral ook doordat in de tweede tranche nog veel grotere economische, sociale en politieke problemen zullen moeten worden opgelost dan de eerste al oplevert. Anderzijds, het heeft weinig zin een Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa af te spreken en vervolgens regionale kernlanden als Roemenië en Bulgarije nog vele jaren in het ongewisse te laten. Het aanvankelijk gemaakte onderscheid tussen Estland enerzijds en Litouwen en Letland anderzijds is praktisch opgeheven. Hetzelfde geldt voor Tsjechië en Slowakije.

Voor Turkije zullen geen bijzondere voorwaarden vooraf gelden. (Aanvankelijke onduidelijkheid op dit punt leidde tot de opmerkelijke missie-Solana naar Ankara tijdens de conferentie in Helsinki). Wel zal een intensieve dialoog met dat land op gang komen over de rechten van de mens en de kwestie-Cyprus, de eveneens voor toetreding kandiderende eilandstaat waar Turkije met militaire macht een aparte Turkse republiek handhaaft. De voorwaarde dat grenskwesties en aanverwante vraagstukken uiterlijk in het jaar 2004 zullen moeten zijn geregeld, zonodig in een procedure voor het Internationale Gerechtshof, slaat vooral op Turkije en Griekenland.

Het Europese leger komt pas als nummer 25 op de besluitenlijst van de top aan de orde. Voor een instelling waarvan de belangrijkste lidstaten volop en krachtdadig steun hebben gegeven aan de NAVO-interventie in Kosovo komt de verklaring dat de Unie bij het handhaven van de internationale vrede en veiligheid de eerste verantwoordelijkheid erkent van de VN-Veiligheidsraad nogal braaf over. Het bijzondere van die interventie was nu juist dat de NAVO niet op de Raad heeft willen wachten toen de verdeeldheid daar een besluit ophield. Maar de EU ziet dit nu als een uitzondering die de regel bevestigt.

Zo bezien is er misschien toch minder aanleiding voor de zorg die met betrekking tot dit leger wel is uitgesproken. Als de EU het in de toekomst inderdaad aan de Veiligheidsraad overlaat of er al dan niet moet worden ingegrepen en zo ja, op welke wijze dit moet gebeuren, is er niet zoveel aan de hand. In de aan Helsinki voorafgaande discussie is veel aandacht gegeven aan de verhouding tussen de EU en de NAVO, maar uit de verklaring van Helsinki mag worden afgeleid dat de VN eerst komen.

De Unie noemt zich vastbesloten een autonoom vermogen te ontwikkelen om besluiten te nemen, en, waar de NAVO als geheel niet is betrokken, in antwoord op internationale crises door de EU geleide militaire operaties te ondernemen. Maar dit houdt niet in de schepping van een Europees leger, zo wordt uitdrukkelijk gesteld. Zo ontstaat een beeld van paraat gehouden nationale eenheden die desgewenst en op afroep ter beschikking komen van een door de VN goedgekeurde interventie. Deelneming zal bovendien vrijwillig zijn. De EU kan die niet opleggen.

De vraag is gesteld of de EU niet eerst over haar grenzen had moeten nadenken alvorens tot de uitgebreide uitbreiding te besluiten. Als zij in het verleden, als Gemeenschap, de zorg die uit deze vraag spreekt had laten gelden, had zij het vermoedelijk bij de eerste zes lidstaten gelaten. Latere toetreders als Groot-Brittannië, Denemarken en Zweden hebben nog steeds problemen met wat wel het acquis wordt genoemd, de vastgelegde afspraken en regels. Het Verdrag van Schengen (buiten de EU om gesloten) over de open grenzen, de Economische en Monetaire Unie en de gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek omvatten niet alle leden van de Unie in dezelfde mate. Het verenigende Europa werpt desondanks zijn netten steeds verder uit. Gesteld voor de keuze tussen groter en losser en kleiner en strakker is doorgaans voor het eerste gekozen.

Toch nadert de Unie haar grenzen. Het laatste besluit tot uitbreiding markeert die grens door landen niet te noemen die mogelijk wel willen toetreden. Het is voor het eerst sinds de vrijwording van Oost-Europa dat een definitieve lijst is opgesteld van landen die zich kandidaat mogen noemen. Er zijn verder geen suggesties gedaan. De Europese aspiraties van de Oekraïne worden erkend evenals het belang van een ontwikkeling naar democratie in dat land, maar uitzicht op het lidmaatschap van de Unie wordt niet geboden. Hetzelfde geldt voor de voormalige Joegoslavische republieken – op Slovenië na.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.