Inzet Europese militaire macht heeft grote risico's

Het besluit van de EU om een eigen militaire macht op te richten is in beginsel verstandig te noemen, maar bevat tevens een groot aantal haken en ogen, meent Jan Zielonka. Zo kan de nieuwe status van Europa wantrouwen wekken en weerstand oproepen.

De EU is tijdens de Helsinki-top de Rubicon overgetrokken en heeft besloten spoedig een eigen militaire macht te creëren. Het woord `spoedig' is eigenlijk niet echt toepasselijk, want het streven van de Unie is erop gericht niet eerder dan in het jaar 2003 vijftig- tot zestigduizend militairen gereed te hebben om crisisbeheersingstaken uit te voeren. De gebeurtenissen op het vliegveld van Podgorica van afgelopen week hebben echter weer eens duidelijk gemaakt dat de ontwikkelingen op de Balkan een Europese militaire interventie binnen dagen en niet jaren noodzakelijk kunnen maken.

Er is bovendien geen sprake van de totstandbrenging van een nieuw Europees leger. De officiële Helsinki-slotverklaring maakt dat expliciet duidelijk. Zelfs de veelgebruikte term snelle Europese interventiemacht is enigszins misleidend. In werkelijkheid zal de nieuwe interventiemacht noch werkelijk Europees zijn, noch bijzonder snel. Evenmin zal de interventiemacht echt integraal Europees zijn, omdat ze zal zijn opgebouwd uit nationale eenheden. Evenmin zal deze erg `snel' zijn, omdat wordt aangenomen dat het inzetten van deze macht zo'n 60 dagen zal vergen, en niet 6 dagen of 6 uur. Er wordt in de slotverklaring van Helsinki weliswaar ook gesproken over kleinere en sneller inzetbare eenheden, maar het is bekend dat de Europese landen niet beschikken over voldoende militaire transportmiddelen. Zelfs de betekenis van het woord `macht' is betrekkelijk. Zoals drie defensie-experts van Instituut Clingendael betoogden, zou een Europese interventiemacht, om effectief te kunnen opereren, twee- of driemaal zo groot moeten zijn als de nu vastgestelde omvang. Bovendien zouden de inlichtingenvergaring en de logistiek drastisch verbeterd moeten worden (NRC Handelsblad, 8 november).

Los van alle bedenkingen is het Helsinki-initiatief toch behoorlijk radicaal, omdat het breekt met Europa's traditionele status van civiele macht. Wie zou hebben verwacht dat een vage bepaling in het Verdrag van Amsterdam over de mogelijke ontwikkeling van een gemeenschappelijk defensiebeleid binnen zo korte tijd zou leiden tot het in het leven roepen van speciale militaire eenheden? Een Europese defensie-identiteit heeft immers sinds het begin van de jaren vijftig op de agenda gestaan, tot voor kort zonder enig noemenswaardig resultaat. Er zullen ook nu natuurlijk cynici zijn die het belang van de resultaten van de Helsinki-top ontkennen. `Who cares' over Europese militaire macht, vroeg Jeffrey Gedmin zich dan ook af (NRC Handelsblad, 2 december). Maar in werkelijkheid zijn er al vele aanwijzingen dat zelfs de Amerikanen belang hechten aan deze macht, en er niet noodzakelijkerwijze gelukkig mee zijn. Dit was een van de redenen waarom het paarse kabinet lange tijd aarzelde om het initiatief te ondersteunen, waarna het zijn beleid 180 graden bijstelde en zelfs de formatie van een Europese vloot bepleitte.

Het Helsinki-initiatief is dus historisch en in beginsel ook verstandig. Het huidige Europese militaire potentieel is bij elkaar genomen niet gering, maar de EU kan feitelijk geen militaire operaties ondernemen ten gevolge van praktische en procedurele beperkingen. Bovendien opereert Washington vaak unilateraal en heeft het vaak een merkwaardige visie op de Europese belangen. Een van de Amerikanen onafhankelijke Europese interventiemacht die in staat zal zijn tot vredesoperaties in Europa's kwetsbare achtertuin lijkt dus noodzakelijk. De onderneming is echter niet vrij van risico's, en het is dan ook verstandig die risico's in aanmerking te nemen.

Ten eerste zou men zich de vraag moeten stellen of een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie mogelijk is zonder een werkbaar buitenlands beleid? Het is immers van belang te weten hoe, wanneer en voor welke doeleinden de Unie haar soldaten zal inzetten. Zoals wij weten verkeert het gemeenschappelijk buitenlands beleid dikwijls in een staat van machteloosheid, zeker wanneer het wordt geconfronteerd met een crisissituatie. En soldaten worden doorgaans nu eenmaal ingezet in crisissituaties.

Ten tweede is het onduidelijk of er echt behoefte bestaat aan een Europese interventiemacht. Kosovo heeft duidelijk gemaakt dat de NAVO de militaire klus redelijk goed kan klaren. Waar behoefte aan is, is echter een Europese politiemacht die de orde handhaaft nadat de soldaten een gebied hebben schoongeveegd. Wij hebben, met andere woorden, op dit moment eerder een soort Europese carabinieri nodig dan Europese soldaten. De Helsinki-slotverklaring besteedt kort aandacht aan de behoefte aan zo'n politiemacht, maar gaat daar niet verder op in.

Ten derde zullen de pogingen om een Europees defensiebeleid te creëren verdere wrijvingen met de Amerikanen veroorzaken en de rol van de NAVO als voornaamste Europese defensiepijler ondermijnen. Terecht betoogde Dominique Moïsi dat de VS ,,niet tegelijkertijd wereldleider [kan] zijn en zich uit de wereld terugtrekken, regels opleggen en er zichzelf niet aan houden, scheidsrechter en speler zijn, terugkeren naar het internationalisme van Woodrow Wilson en de Verenigde Naties negeren'' (NRC Handelsblad, 26 november). Het feit blijft echter dat de NAVO de beste defensie-organisatie is die wij hebben en dat het onverstandig zou zijn deze te ondermijnen voordat we zicht hebben op iets vergelijkbaars. Zelfs de meest visionaire Fransen zijn het erover eens dat het Helsinki-voorstel nauwelijks beschouwd kan worden als een surrogaat voor de NAVO.

Dan zijn er nog twee meer algemene problemen met de nieuwe Europese defensie-identiteit. Op het gebied van defensie spelen vraagstukken van culturele identiteit en democratie een bijzonder ondergeschikte rol, en juist hier zijn de Europese verdiensten niet erg indrukwekkend. De EU heeft geen bijzondere legitimatie nodig wanneer zij verkiezingswaarnemers uitzendt, maar het sturen van soldaten is van een andere orde. Als de EU soldatenlevens op het spel zet, zullen de Europese burgers meer democratische controle op de besluitvorming hierover verlangen en zal er toch een minimum aan vertrouwen moeten bestaan in de EU-instellingen.

Bovendien zal een overgang van civiele naar een militaire macht niet alleen een paar problemen van de EU oplossen, maar er ook een aantal creëren. Omdat de huidige EU geen militaire macht is, stoot zij geen staten af, maar trekt juist staten aan. Het verkrijgen van een militaire status kan de Unie helpen met lokale conflicten om te gaan, maar kan ook wantrouwen wekken en weerstand oproepen.

Met andere woorden, na Helsinki zal het beleid van de EU meer dan ooit in de gaten worden gehouden door zowel interne als externe actoren. Een wapen bij de hand te hebben biedt niet alleen meer mogelijkheden voor actie. Het creëert ook een veel grotere verantwoordelijkheid voor iemands daden. Laten we hopen dat de EU daar klaar voor is.

Jan Zielonka is hoogleraar politieke wetenschappen aan het Europees Universitair Instituut in Florence en is tevens verbonden aan de Universiteit Leiden.