Humanitaire oorlog schept onveiligheid

Het gebruik van militaire dwang ten behoeve van de mensenrechten maakt de wereld niet veiliger en leidt tot verzwakking van de internationale rechtsorde, meent Paul Scheffer. De Nederlandse krijgsmacht moet zich dan ook niet door deze doctrine laten leiden.

Het enthousiasme over de Kosovo-oorlog is inmiddels geluwd. De opbrengst van de bijna drie maanden luchtbombardementen is steeds minder overtuigend. De dwingelandij van Miloševic is gebroken en de vluchtelingen zijn teruggekeerd. Dat kan zeker niet worden uitgevlakt. Maar waar eerst een Servische minderheid de Albanese meerderheid terroriseerde, is nu een situatie ontstaan waarin de Albanese meerderheid de Servische minderheid naar het leven staat. Steeds meer stemmen gaan op om maar toe te geven aan de eis van een onafhankelijk, dat wil zeggen een etnisch zuiver Kosovo. De multiculturele vrede waarvoor het geweld werd ingezet raakt verder en verder weg.

Wie nu denkt dat deze ervaring een grote rol speelt in het denken over de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht heeft het mis. De Defensienota 2000 is uitgekomen, terwijl het onderzoek naar de Kosovo-oorlog en een studie naar de volkenrechtelijke kanten van deze humanitaire interventie nog moeten worden voltooid. Het is geen toeval dat de aangekondigde terugblik op de Kosovo-oorlog, die afgelopen week zou worden gepubliceerd, gisteren opnieuw door het kabinet is uitgesteld. Nu zal pas ergens in januari meer duidelijkheid worden verschaft. Vooruitkijken is in de politiek zoveel gemakkelijker dan omkijken.

Typerend voor de rommelige beleidsvorming is ook de `correctie' die nu al op de Defensienota is gegeven. Blijkens een ministerieel schrijven van eergisteren is de kernachtige formulering – `De regering [...] stelt uiteindelijk humaniteit boven soevereiniteit' – ten onrechte in de slotversie blijven staan. Het ministerie kampt niet alleen met verdwijnende filmrolletjes, maar ook met rondzwervende doctrines. Dat deze formulering nu opeens haastig wordt teruggetrokken is merkwaardig, want daarin wordt juist heel goed de teneur van het heersende defensiedenken samengevat. Wie de slotsom schrapt, maar de redenering die daartoe leidt handhaaft, schept alleen maar meer verwarring.

De onzekerheid die uit deze omtrekkende bewegingen blijkt, is wel te verklaren. Het denken over humanitaire interventie is na Kosovo in een stroomversnelling geraakt. Het kabinet weet dat aan zulke interventies `altijd moeilijke afwegingen ten grondslag liggen'. Daar zou men dan graag ook iets over lezen. Helaas, in het begin van de nota worden drie doelstellingen voor de krijgsmacht van de toekomst opgesomd: het gaat om de verdediging van de eigen veiligheid, de versterking van de internationale rechtsorde en het respecteren van de mensenrechten. De suggestie is duidelijk: er is geen wezenlijk conflict tussen deze doelen, die alle met het gebruik van militaire middelen kunnen worden gediend.

Het is zeker waar dat op langere termijn een steeds algemenere erkenning van de mensenrechten door rechtsstaten de kans op oorlog zal doen afnemen en de wereld dus veiliger zal maken. De gedachte dat democratieën geen oorlog met elkaar voeren is allesbehalve onzin. Bevordering van mensenrechten is dan ook een volkomen legitiem doel van de internationale politiek. Soevereiniteit is niet heilig en de lange jaren van Apartheid in Zuid-Afrika hebben laten zien dat er vele middelen zijn om druk uit te oefenen. De vraag is echter of het gebruik van militaire dwang ten behoeve van mensenrechten de wereld veiliger zal maken en de internationale rechtsorde zal versterken. Dat is geen vanzelfsprekende conclusie.

In een wereld met talloze dictaturen en burgeroorlogen, is voor iedereen het conflict tussen veiligheid en mensenrechten zichtbaar. Dat dilemma is niet nieuw: de hele Koude Oorlog stond in dat teken. In die jaren bestond de neiging om het belang en de mogelijkheden van een actief mensenrechtenbeleid te onderschatten. Teveel nadruk op onderdrukking achter het IJzeren Gordijn zou de wapenbeheersing in gevaar brengen en de stabiliteit in Europa ondermijnen, dat was althans een veelgehoorde redenering.

Tien jaar na de val van de Muur lijken we in de omgekeerde situatie te zijn beland. Terwijl we in een onveiliger en chaotischer wereld leven, zien we nu een overschatting van mensenrechtenbeleid en onvoldoende aandacht voor het mogelijke conflict tussen veiligheid en humanitaire doelstellingen. De militarisering van de menslievendheid kan de wereld veel onveiliger maken. Zo kan het doel dat men nastreeft, worden ontheiligd door de middelen die worden gebruikt.

De Defensienota, in de inmiddels oude versie, beweerde nadat het belang van het volkenrecht werd onderstreept, dat uiteindelijk humaniteit boven soevereiniteit gaat. En men acht militaire dwang gerechtvaardigd om deze regel te doen naleven. Het probleem is helaas ingewikkelder. Kijken we bijvoorbeeld naar de Golfoorlog, toen een coalitie van landen de bezetting van Koeweit door Irak probeerde ongedaan te maken. Dat Koeweit allesbehalve een liberale democratie is deed terecht niet ter zake, om maar te zwijgen over bondgenoten als Saoedi-Arabië. De veiligheid van de regio was in het geding. En dus kreeg de verdediging van soevereiniteit alle nadruk en waren humanitaire overwegingen ondergeschikt tijdens de Golfoorlog.

De Canadese essayist Michael Ignatieff beschrijft in zijn beschouwing Whose universal values? The crisis in human rights de verhouding van soevereiniteit en humaniteit veel preciezer dan het kabinet in zijn nota. Het recht op zelfbeschikking is een fundamenteel beginsel in elke doctrine van mensenrechten en `als we ons in de richting bewegen van een wereld waarin coalities van landen geloven dat mensenrechten automatisch voorrang hebben boven soevereiniteit, kunnen we in de paradoxale en onwenselijke situatie belanden waarin uit naam van de mensenrechten de mensenrechten worden opgeofferd'. Ook militaire macht die zich wil vereenzelvigen met een morele missie blijft militaire macht en heeft zo zijn eigen wetten. Eigengereid geweld in naam van de menselijkheid kan gemakkelijk leiden tot een wereld die onveiliger en rechtelozer is.

Daarvan hebben we het afgelopen jaar ook een indruk gekregen. De Kosovo-oorlog heeft de betrekkingen met Rusland nadelig beïnvloed, ook al is op het nippertje een openlijke crisis voorkomen. Zo is na de euforie over een nieuwe wereldorde een terugkeer zichtbaar naar de animositeit van weleer. De Chinees-Russische omarming dezer dagen spreekt boekdelen. En misschien heeft de zelfoverschatting die uit deze `nieuwe wereldorde' sprak daar wel beslissend toe bijgedragen. Recente berichten spreken van een dieptepunt in de relaties tussen Rusland en het Westen. Is dat de prijs die we willen betalen voor de halve pacificatie van Kosovo?

Inmiddels is een nieuwe militaire doctrine van Rusland gepubliceerd, die mede is ingegeven door de uitbreiding van de NAVO naar het Oosten en de omvorming van de NAVO tot een bondgenootschap dat wil interveniëren buiten het verdragsgebied. De belangrijkste bedreiging voor Rusland wordt opnieuw gezien in `de tendens internationale structuren te creëren die zijn gebaseerd op de dominantie van de internationale gemeenschap door de westerse landen onder aanvoering van de VS.'

De Defensienota signaleert wel de trend naar een grotere afhankelijkheid in Rusland van kernwapens, en wijt die aan de conventionele zwakte van het land. Maar ten onrechte wordt geen enkel verband gelegd met de conventionele overmacht die door de NAVO in Kosovo is gedemonstreerd. Niet vergeten moet worden dat in de Golfoorlog, en ook in deze Balkanoorlog vrijwel alle slachtoffers aan één kant zijn gevallen. Dat is een unicum. Kissinger schreef na Kosovo, dat de technologische voorsprong van het Westen zo definitief is, dat andere landen alleen nog door het verwerven van nucleaire wapens die ongelijkheid kunnen temperen. De voormalige Russische premier en Balkan-onderhandelaar Tsjernomyrdin werd deze zomer in Newsweek met de volgende uitspraak geciteerd: `The world has never been in this decade so close as now to the brink of nuclear war'.

Door Kosovo is het voor Rusland gemakkelijker geworden om de oorlog in Tsjetsjenië door te zetten. Ondanks alle kritiek stelt het Westen zich nu noodgedwongen terughoudend op. Men wil de betrekkingen niet nog verder laten verslechteren. Maar in termen van mensenrechten is de situatie in Tsjetsjenië vele malen erger dan in Kosovo voor, tijdens en na de NAVO-bombardementen. Dat we nu, anders dan ten tijde van de Russische oorlog in Afghanistan, geen economische boycot-maatregelen afkondigen, behoort wellicht ook tot de prijs van humanitaire oorlogsvoering in het voormalige Joegoslavië.

De gedragsregel dat humaniteit uiteindelijk boven soevereiniteit gaat, lokt precedenten uit die tot navolging uitnodigen. In de Defensienota, ook in de nieuwe versie, wordt de gedachte verdedigd dat `landen die in de positie verkeren een einde te maken aan een massaslachting een eigen ethische verantwoordelijkheid (hebben)'. Men ziet het risico van zo'n zelfbenoemde rol als scheidsrechter over goed en kwaad in de wereld: `Dit mag geen deur naar misbruik zijn. Voorkomen moet worden dat een land met territoriale ambities zijn interventie in een buurland rechtvaardigt met valse humanitaire argumenten'.

Ja, maar hoe kan zo'n misbruik worden voorkomen? Er moeten volgens de nota criteria komen voor de toetsing van humanitaire interventie, en zulke inmenging moet aan `strikte voorwaarden' worden gebonden. De vraag om nadere normering wordt nog nader onderzocht, de evaluatie van Kosovo is nog niet gereed, maar het kabinet publiceert een defensienota waarin men zegt te weten hoe het verder moet. Dat is toch merkwaardig: zo wordt politiek de kunst van voldongen feiten.

In Kosovo hebben we gezien hoezeer een term als `massaslachting' kan worden misbruikt door de oorlogspartij. Het zou gaan om tussen de tienduizend en honderduizend slachtoffers. Dat blijken nu leugens te zijn geweest. Kunnen we nu nog zeggen dat de daad die tegenover de misdaad is gesteld proportioneel was? De kans dat snel overeenstemming groeit over regels voor humanitaire interventie is dan ook heel klein. De VS verzetten zich om redenen van soevereiniteit zelfs tegen een permanent internationaal strafhof dat oorlogsmisdadigers kan berechten. Misschien volstaat het om onze morele beginselen te confronteren met de bondgenootschappen die we verkiezen om redenen van onze veiligheid.

Niet alleen moet dus worden nagedacht over het conflict tussen veiligheid en mensenrechten, ook mensenrechten en de internationale rechtsorde liggen niet zomaar in elkaars verlengde. De Kosovo-oorlog betekende een inbreuk op fundamentele artikelen van het VN-Handvest, waarin de soevereiniteit van staten tot fundament van de internationale orde wordt verklaard. De enige uitzondering daarop geldt voor ontwikkelingen in een land die de internationale veiligheid in gevaar brengen.

De jurist Geoffrey Robertson geeft in zijn boek Crimes against humanity argumenten hoe de oorlog tegen Servië volkenrechtelijk gerechtvaardigd zou kunnen worden. Er was naar zijn oordeel sprake van `samenzwering om een misdaad tegen de menselijkheid te begaan', `deze samenzwering bracht een humanitaire nood voort die de internationale veiligheid bedreigde' en de luchtaanvallen waren `een proportionele afschrikking om deze tragedie te verhinderen of tenminste de daders te straffen'. Het probleem met samenzweringen is natuurlijk dat ze moeilijk aantoonbaar zijn en bovendien betrekking hebben op misdaden die nog moeten worden begaan. Men ziet al gauw dat elk van deze argumenten omstreden is en de risico's van zijn denktrant worden duidelijk wanneer Robertson de Amerikaanse interventie in Grenada en de tussenkomst van India in Bangladesh als voorbeelden van eenzelfde humanitaire interventie verwelkomt. Natuurlijk vormt elk recht zich door jurisprudentie, maar er is een geweldige spanning tussen de militarisering van de mensenrechten en de internationale rechtsorde.

Het interventionisme leidt tot een toespitsing van de culturele botsing tussen `the West and the Rest' en doet daarmee afbreuk aan de algemene aanvaarding van mensenrechten. Wanneer macht en moraal zo verstrengeld raken, kan gemakkelijk het verwijt opgeld doen dat Westerse landen hun oude expansionisme met nieuwe middelen voortzetten. Ignatieff zegt het zo: `Mensenrechten worden in toenemende mate gezien als de taal van een moreel imperialisme dat net zo brutaal en versluierend is als het imperialisme van vroegere tijden'. Dat probleem wordt nog eens verhevigd doordat het humanitaire interventionisme altijd is gericht tegen zwakke staten. Gelukkig denkt niemand eraan om in Tibet met militaire middelen respect voor de mensenrechten af te dwingen, maar zulk een realisme zou hoogdravende beginselen moeten temperen.

Dat culturele conflict verdeelt de VN en maakt het tot een machteloze organisatie als het om oorlogvoering gaat. Teglijkertijd erkent het kabinet dat de NAVO een beperkte reikwijdte heeft, namelijk `vooral Europa en onmiddellijke omstreken'.

Dat lijkt heel wat, maar als we preciezer kijken naar die `onmiddellijke omstreken' blijft niet zo heel veel over. In de voormalige Sovjet-Unie zijn militaire dwangoperaties ondenkbaar. Over de bondgenoot Turkije kunnen we kort zijn. En zou de NAVO op eigen houtje in het Midden-Oosten of Noord-Afrika militair willen optreden? Hooguit kan men zeggen dat de oorlog in Kosovo beoogde om een rechtsnorm voor de Europese Unie van de toekomst te bevestigen en zoals gezegd, is de uitkomst van deze poging meer en meer omstreden. Met deze oorlog is zeker geen algemene regel geschreven die buiten een uitgebreide Unie afgedwongen zou kunnen worden.

Op zichzelf is het streven naar versterking van de internationale rechtsnormen door een kleinere natie als Nederland een vorm van welbegrepen eigenbelang. Een land met weinig machtsbronnen en een open economie heeft immers bij uitstek behoefte aan rechtsbescherming. Na tien jaar `vredesmissies' zou men echter veel meer oog moeten hebben voor de onbedoelde gevolgen van militaire dwang ten behoeve van mensenrechten.

De filosoof Hans Achterhuis merkt in Politiek van goede bedoelingen op: `Wie de slachtoffers centraal stelt zonder naar de politieke context te kijken, kan wel eens meer slachtoffers maken dan helpen.' Hij beschrijft goed hoe nobele doelen kunnen worden gecorrumpeerd door de middelen die men gebruikt. Achterhuis concludeert tegenover degenen die nieuwe tijden aankondigen: `Ik ben bang dat we in de praktijk echter eerder terugvallen in een oud tijdperk waarin steeds vaker militaire macht het laatste woord zal hebben.

Dat deze macht ondanks voortdurend wisselende doelstellingen steeds zo snel en zo gemakkelijk moreel gelegitimeerd wordt, maakt dit toekomstperspectief misschien inderdaad deels nieuw, maar ook als zodanig des te angstaanjagender'.

Veiligheid, rechtsordening en mensenrechten zijn stuk voor stuk wezenlijke doeleinden van internationale politiek. In een wereld waar machtsverschillen de rechtsgelijkheid overheersen zijn het botsende verlangens. Militaire dwang is vooral geëigend om een inbreuk op de veiligheid te weerstaan.

Gezien de chaotische wereld waarin we leven ligt daarin een afdoende rechtvaardiging voor de krijgsmacht. Humanitaire interventie, dat wil zeggen oorlog omwille van de mensenrechten, kan geen algemeen aanvaarde regel in het verkeer tussen naties worden en zal een grote uitzondering moeten blijven. De krijgsmacht moet zich dan ook niet in toenemende mate op deze doctrine gaan baseren. Anders lopen we het gevaar dat het militaire aanbod vanzelf de vraag naar interventie gaat oproepen.

Paul Scheffer is publicist.