De unieke expansie van de Unie

De Europese Unie besluit het komend weekeinde in Helsinki om met twaalf landen tegelijk over toetreding te gaan onderhandelen. Vandaag het eerste deel van een reeks artikelen over de unieke expansie van de Unie.

De Europese Unie worstelt met een unieke uitbreiding. Onderhandelen met twaalf kandidaatlidstaten tegelijk, waartoe de regeringsleiders komend weekeinde in Helsinki zullen beslissen, is nooit eerder voorgekomen. De eerste en de laatste uitbreiding in respectievelijk 1973 en 1995 betroffen telkens slechts drie landen (Denemarken, Ierland en Groot-Brittannië in 1973; Finland, Zweden en Oostenrijk in 1995).

Tegelijkertijd zal de EU zelf veranderen door de nieuwste toetredingsgolf. De kandidaten weten daarom niet hoe de EU er precies uit zal zien tegen de tijd dat zij lid worden. Bovendien vinden de huidige EU-lidstaten het een moeilijke gedachte om in een sterk uitgebreide EU minder gewicht in de schaal te leggen. Grote landen als Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië willen niet overstemd worden door een vloedgolf van kleintjes. Een land als Nederland, dat het al moeilijk genoeg vindt dat het over enkele jaren moet erkennen dat Polen binnen de EU zwaarder telt, wil op grond van de bevolkingsomvang niet meer tot de kleinste gerekend worden.

De EU onderhandelt sinds vorig jaar met de kandidaat-lidstaten Polen, Tsjechië, Hongarije, Slovenië, Estland en Cyprus. Daar komen na de topconferentie van dit weekeinde Slowakije, Letland, Litouwen, Roemenië, Bulgarije en Malta bij. Door onderhandelingen met het tweede zestal te beginnen willen de Europese regeringsleiders veel kandidaten in de EU-wachtkamer vooral een oppepper geven. Want niemand verwacht dat een land als Roemenië of Bulgarije werkelijk snel tot de EU kan toetreden. Ook al wordt er met twaalf landen tegelijk onderhandeld, het moment waarop de kandidaten lid worden is afhankelijk van de snelheid waarmee zij zich aan de EU aanpassen. Dat kan voor sommige landen lang duren.

De voorgenomen uitbreiding van de EU in Oost-Europa is een moeizamer project dan tien jaar geleden nog werd verwacht. Toen heerste overal euforie over de val van de Oost-Europese communistische regimes. De verdwijning van het IJzeren Gordijn zou de hereniging van Europa inluiden. Maar lange tijd maakte de EU geen haast met de uitbreiding. Belangrijker werd het gevonden om eisen over mensenrechten en markteconomie te formuleren waaraan kandidaat-leden moeten voldoen.

Nog tijdens de top van Amsterdam in 1997 meenden de Europese regeringsleiders dat een uitbreiding van de EU met meer dan vijf nieuwe leden verre toekomstmuziek was. Daarom stelden ze onderhandelingen over interne hervormingen, die noodzakelijk zijn in verband met de uitbreiding, uit tot er meer tijdsdruk en daarmee bereidheid tot compromissen zou zijn. Hoewel de Franse president Chirac een ogenblik verwarring stichtte door Polen het EU-lidmaatschap in 2000 toe te zeggen, wilden veel EU-lidstaten rustig wachten tot eventuele kandidaten hun wetgeving aan de EU aangepast zouden hebben.

De crisis in Kosovo heeft aan die houding radicaal een einde gemaakt. De EU meent nu dat alleen opname in het grote Europese huis welvaart en stabiliteit in Oost-Europa kan brengen. Vandaar de haast waarmee onderhandelingen worden geopend met landen waarvan eerder werd gezegd dat ze daaraan in de verste verte niet toe waren. Vandaar ook de ideeën die worden geopperd over de invoering van gedeeltelijke lidmaatschappen van de EU, waarbij de `deelleden' voorlopig slechts een deel van de EU-wetgeving zouden moeten overnemen.

De voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, heeft zelfs voorgesteld om voor de Balkanlanden die de status van kandidaat-lid nog niet hebben, een `schijn-lidmaatschap' te creëren. Alles lijkt geoorloofd om de indruk te versterken dat de EU de voormalige communistische landen in de armen sluit.

De mogelijkheid van verschillende soorten lidmaatschappen in de EU willen sommige EU-lidstaten op de agenda plaatsen van de onderhandelingen over wijzigingen van het Verdrag van de EU. Over die agenda moeten de Europese regeringsleiders ook in Helsinki beslissen. Onder andere Nederland is voorstander van het scheppen van de mogelijkheid dat een groep EU-lidstaten verder integreert dan het geheel van de EU, wat niet veel anders is dan verschillende soorten lidmaatschappen.

Voor orthodoxe Europeanen, die vinden dat alle landen de hele wetgeving van de EU moeten overnemen, is dit bijna een vloek. Maar eigenlijk hebben de Europese regeringsleiders tijdens de top van Maastricht in 1991 al een eerste stap in de richting van die flexibiliteit gedaan. Toen kregen Groot-Brittannië en Denemarken een `opt-out' waardoor zij niet mee hoefden te doen aan de euro. In 1997 werd in Amsterdam Denemarken bovendien toegestaan om niet deel te nemen aan het buitenlands- en veiligheidsbeleid. De toen gemaakte afspraken op het gebied van justitie gelden ook niet voor die lidstaat. In datzelfde jaar besloot Zweden niet mee te doen aan de euro, hoewel dit land zich daar bij de toetreding tot de EU in 1995 wel toe verplicht had.

De feitelijke flexibiliteit van de EU is er ook al op het gebied van de defensie. Om tegemoet te komen aan de neutrale lidstaten Ierland, Finland, Oostenrijk en Zweden gaat de EU een stukje van de defensieorganisatie West-Europese Unie (WEU) niet overnemen. Dat betreft de verplichting tussen de WEU-landen om elkaar militair bij te staan als de veiligheid bedreigd wordt. Die afspraak blijft in de toekomst als een dode letter bij een verstoffende WEU achter, terwijl de belangstelling van de Oost-Europese landen voor de EU en de NAVO na het einde van het Warschaupact juist was om goede veiligheidsgaranties te krijgen.

Een EU met bijna dertig leden kan niet functioneren volgens de huidige regels, die stammen uit de tijd toen er nog slechts zes lidstaten waren. Vijftien ministers van Buitenlandse Zaken met hun adviseurs om één tafel maakt een discussie al moeilijk, dertig maakt haar bijna onmogelijk. Er moeten nieuwe regels voor de besluitvorming worden bedacht. De meeste landen willen meer besluitvorming met een gekwalificeerde meerderheid. Bij besluitvorming met unanimiteit – de huidige regel – zijn in een uitgebreide EU wel erg veel landen die een zaak met een veto kunnen blokkeren.

Bij de EU-onderhandelaars die in Brussel op dit moment met de uitbreiding bezig zijn, is van al deze problemen weinig te merken. De Nederlandse diplomaat Johan van der Werff krijgt samen met zijn veertien collega's van de andere EU-lidstaten rapporten voorgelegd van de Europese Commissie waarin staat in hoeverre kandidaten zich aan de EU-wetgeving hebben aangepast. De EU-diplomaten onderhandelen onderling over de mogelijke overgangstermijnen die zij aan kandidaat-landen willen toestaan.

Iedere EU-lidstaat heeft daarbij zijn gevoeligheden. Als het om visserij gaat is de Spaanse opstelling van groot belang, omdat Spanje de positie van zijn vissers hard verdedigt. Italië let bijzonder op de belangen van de farmaceutische industrie, die vreest dat de grenzen opengaan voor goedkope Oost-Europese import. Nederland schuift naar het puntje van zijn stoel als transport aan de orde is.

Bij de onderhandelingen tot nu toe is de wetgeving in 31 hoofdstukken verdeeld. De echt moeilijke hoofdstukken, zoals landbouw en het vrij verkeer van personen, komen het laatst aan de orde. Sommige hoofdstukken zijn voorlopig afgesloten, maar kunnen later worden heropend om te zien of een kandidaat wel heeft voldaan aan toezeggingen. Polen kan daarop bijvoorbeeld rekenen omdat de EU voor het afsluiten van de totale onderhandelingen wil bekijken in hoeverre dat land werkelijk de uit het communistische tijdperk daterende wetgeving voor de industrie volgens de toezeggingen geheel aan de EU heeft aangepast. Want ondanks de unieke uitbreiding is de basishouding van EU-onderhandelaars tegenover kandidaten dezelfde gebleven: als jullie tot de EU willen toetreden, moeten jullie je aan de EU aanpassen.

De komende maanden zal deze krant geregeld aandacht besteden aan de uitbreiding van de EU.