Humanitair ingrijpen kent zijn grenzen

Alle politieke en diplomatieke middelen dienen te zijn uitgeput, alvorens kan worden overgegaan tot een humanitaire interventie in een conflictsituatie, menen

Jan Hoekema en Eimert van Middelkoop. Door een humanitaire interventie mag niet meer leed worden toegebracht dan zonder interventie zou hebben plaatsgevonden.

Wanneer het Handvest van de Verenigde Naties vandaag geschreven zou worden, dan zou daarin een bepaling moeten worden opgenomen ,,dat geen enkele VN-lidstaat aan het Handvest een rechtvaardiging kan ontlenen om de eigen bevolking te terroriseren'', aldus minister Van Aartsen in zijn toespraak op 24 september voor de Algemene Vergadering van de VN in New York. Met deze stelling gaf Van Aartsen aan dat het volkenrecht thans geen goed antwoord heeft op de vraag wat mag en moet gebeuren als in een land de overheid zich jegens haar burgers zeer ernstig misdraagt. In de Defensienota 2000 wordt gesteld: ,,De regering hecht sterk aan een goede volkenrechtelijke grondslag voor militair optreden, maar stelt uiteindelijk humaniteit boven soevereiniteit.''

Er kan zich een moreel en juridisch manco voordoen dat zich vooral dàn doet gevoelen wanneer de Veiligheidsraad zichzelf de handen bindt door het uitspreken van een veto tegen militair ingrijpen, omdat het wel in het Handvest vastgelegde beginsel van de soevereiniteit van de staten ingrijpen zou verhinderen.

Het onbehagen over deze stand van zaken groeit. Zo sprak de Adviesraad Internationale Vraagstukken dit jaar de wens uit `dat de rechtsbasis van humanitaire interventies nader wordt verduidelijkt'. Eenzelfde overtuiging klonk door in de stemverklaring van de Nederlandse ambassadeur bij de Veiligheidsraad, Van Walsum, bij de aanvaarding, op 10 juni, van de resolutie over het beëindigen van het oorlogsgeweld tegen de Federale Republiek Joegoslavië inzake Kosovo. Deze merkte toen op dat het VN-Handvest niet de enige bron is van internationaal recht. Hij riep de Veiligheidsraad op een debat te voeren over de balans tussen het respect voor de nationale soevereiniteit en territoriale integriteit enerzijds en het respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden anderzijds.

Een debat over de begrenzing van het soevereiniteitsbeginsel is alleszins noodzakelijk. Het VN-Handvest dateert van 1945 en weerspiegelt niet alleen de machtsverhoudingen van destijds, maar ook het denken over het volkenrecht direct na de Tweede Wereldoorlog. Nooit meer een `klassieke' oorlog, bescherming van staten tegen agressie en het weren van inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van een staat – dat waren de leidende gedachten destijds. Wat veel minder was voorzien, was het formuleren van een rechtsbasis voor ingrijpen in zeer ernstige binnenlandse conflicten. Zo faalde de internationale gemeenschap bij de volkerenmoord in Rwanda in 1994 en ontbrak een expliciete rechtvaardiging van de NAVO-operatie in Kosovo.

Minister van Aartsen zegde enkele maanden geleden toe een seminar te willen organiseren met gelijkgezinde partners. Het doel was een heldere definiëring van het probleem, het bespreken van rechtvaardigingsgronden voor humanitaire interventie en het streven daarvoor brede aanvaarding te krijgen. Nederland zou voorts dit volkenrechtelijke vraagstuk voor kunnen leggen aan het Internationaal Gerechtshof. Dat kan als het Hof zich buigt over de rechtszaak die de Federale Republiek Joegoslavië aanhangig heeft gemaakt tegen Nederland en een aantal andere NAVO-landen naar aanleiding van het NAVO-optreden inzake Kosovo. Dat kan ook wanneer de Algemene Vergadering van de VN, op grond van artikel 96, lid 1 van het Handvest, in meerderheid zou besluiten deze kwestie voor te leggen aan het Hof.

Zo helder als het soevereiniteitsbeginsel is, zo lastig zal het zijn scherp omlijnde rechtvaardigingsgronden voor een inbreuk op dat beginsel te formuleren. Immers, ook het gevaar van misbruik dient te worden voorkomen. Wat dit laatste betreft: Nederland zou kunnen kijken naar de idee van minister Van Kleffens uit 1945 om het Internationaal Gerechtshof bevoegd te verklaren besluiten van de Veiligheidsraad achteraf te toetsen. De verdere ontwikkeling van het internationale recht kan daarmee gediend zijn.

Wanneer nu kan het een eis van humaniteit zijn in te grijpen met voorbijgaan aan het beginsel van de statelijke soevereiniteit? De Adviesraad Internationale Vraagstukken noemde in eerdergenoemd advies als eerste uitgangspunt dat sprake moet zijn van een noodsituatie, waarin fundamentele mensenrechten op grootschalige wijze geschonden worden of dreigen te worden. Dit algemene uitgangspunt kan wellicht nader gepreciseerd worden aan de hand van de misdrijven die in het statuut van het in juli 1998 opgerichte permanente Internationaal Strafhof zijn opgenomen. Deze zijn: genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Immers, als de wereld dit strafhof bevoegd verklaart achteraf strafrechtelijke oordelen uit te spreken over dit type misdrijven, is dit dan niet evenzeer een rechtvaardiging voor politieke en militaire interventies ter voorkoming van deze misdrijven?

Gronden van rechtvaardiging scheppen evenwel in concrete omstandigheden nog geen automatische plicht tot interventie. Politieke, militaire en instrumentele voorwaarden zullen mede bepalend zijn voor een concreet besluit. Voorafgaande aan een interventiebesluit zal de Veiligheidsraad zich verschillende malen hebben uitgesproken tegen de ernstige schending van rechten.

Ook verdient het aanbeveling dat een meerderheid van de lidstaten van de VN het besluit tot interventie steunt. Oftewel: alle politieke en diplomatieke middelen dienen te zijn uitgeput.

Vervolgens dient zicht te bestaan op de gevolgen van ingrijpen: wat zijn de gevolgen voor de stabiliteit in de regio en op de langere termijn en hoe wordt escalatie voorkomen? Ook moet duidelijk zijn wie na beslechting van het conflict verantwoordelijk is voor het herstel van gezag en orde en voor de noodzakelijke wederopbouw. Hier ligt ook in financieel-economische zin een verantwoordelijkheid bij de interveniërende partijen, zoals thans in Kosovo het geval is.

Ook voorwaarden van militaire aard zullen in de besluitvorming een centrale rol dienen te spelen. Vooraf moet duidelijk zijn wat de strategische doeleinden zijn die men tracht te verwezenlijken. Daarvan is de eis van proportionaliteit in het militair optreden een afgeleide. Men herinnere zich de discussies over de al dan niet aanvaardbaarheid van het bombarderen van energiecentrales en infrastructurele werken in de Kosovo-oorlog. Door de interventie mag niet meer leed worden toegebracht dan zonder interventie zou hebben plaatsgevonden.

Nederland zou een actieve bijdrage moeten leveren aan de discussie over het vraagstuk van humanitaire interventie. In het bijzonder de jaren '90 hebben geleerd dat de kloof tussen het volkenrecht, zoals verwoord in het VN-Handvest, en de eisen van humanitaire moraliteit te groot zijn geworden.

Jan Hoekema en Eimert van Middelkoop zijn lid van de Tweede Kamer en maken deel uit van respectievelijk de D66-fractie en de GPV-fractie.