Marcheren op een doodlopende weg

Japan is een zeer onvolmaakte democratie, een haastig in elkaar gezette moderne staat, die op het gebied van democratisering vooral in de jaren zeventig grote kansen heeft laten liggen. Dat vindt Heizo Takenaka, een econoom die sinds jaar en dag het Japanse systeem kritiseert en tegenwicht probeert te bieden aan de oppermachtige ambtenarij. Hij hekelt het `ons-kent-ons- kapitalisme' en het gebrek aan marktwerking. En hij waarschuwt voor een nieuwe economische crisis als ingrijpende hervormingen, niet alleen in de economie maar vooral ook in de politiek, uitblijven.

Het woord crony-capitalism heeft sinds 1997 een grote opmars gemaakt als een van de oorzaken van de crisis in Aziatische landen als bijvoorbeeld Indonesië, waar een innige relatie met de Soeharto-familie het beste paspoort was naar economisch succes. Maar de term is niet gangbaar ter omschrijving van de problemen van Japan, immers al lang een van de meest ontwikkelde landen ter wereld en al jarenlang lid van clubs als de G7 en OESO.

Maar econoom Heizo Takenaka windt geen doekjes om de problemen van zijn land. Hij beschrijft de gesloten Japanse economische structuur als een vorm van crony-capitalism met een gebrek aan marktwerking. ,,Bedrijven leunen op de absolute macht van ambtenaren die er voor zorgen dat hun industrie in stand blijft', zegt Takenaka. ,,Incompetent leiderschap' van politici is volgens hem verantwoordelijk voor het voortsukkelen van de economie sinds het begin van dit decennium. Hij spreekt dan ook niet van een economische, maar van een politieke crisis. De oplossing voor de problemen ligt niet slechts in economische maatregelen als wat stimulering hier en wat deregulering daar, maar in een vergaande hervorming, een democratisering van Japan die zich uitstrekt van gebieden als openbaar bestuur en rechtsstelsel tot het onderwijs. ,,Als dergelijke structurele hervormingen géén doorgang vinden kan de economie alsnog een crash beleven', meent Takenaka.

Duizendpoot Heizo Takenaka behoort tot een klein groepje economen in Japan met een internationale kijk en een grote invloed op het publieke debat. Hij verschijnt als commentator in actualiteitenprogramma"s, schrijft columns en boeken voor het algemene publiek, en heeft daarnaast nog eens twee banen: hoofd van de Tokyo Foundation (een particuliere denktank) en hoogleraar economie aan de Keio Universiteit in Tokio. Zijn opleiding kreeg hij deels in de Verenigde Staten, waar hij bijvoorbeeld de huidige Amerikaanse minister van Financiën, Larry Summers, tot zijn kennissenkring rekent.

Takenaka maakte deel uit van de Economische Strategie Raad, een eenmalige adviesraad van premier Keizo Obuchi. Deze raad bestond uit een select groepje van vier academici en zes topbestuurders uit het bedrijfsleven. Een van deze topbestuurders, Toyota-president Hiroshi Okuda, zei tijdens de eerste bijeenkomst ten overstaan van de premier: ,,De vraag is niet wat er moet gebeuren. Als je naar de boekhandel gaat dan zie je dat alle antwoorden al lang zijn opgeschreven. De enige vraag is of politici van plan zijn het uit te voeren.' Desalniettemin deed de raad het werk nog eens over en bracht begin dit jaar een rapport uit dat vergaande hervormingen voorschrijft.

Voor Takenaka betekent het eenmalige lidmaatschap van deze adviesraad niet dat hij zich heeft laten coöpteren door de zittende machthebbers. ,,Sinds lang lever ik kritiek op de regering en sta ik dus aan de zijde van de oppositie. Ook de inhoud van ons eindadvies staat dichter bij de ideeën van andere partijen dan van de regerende Liberaal Democratische Partij.'

Op een miezerige herfstavond branden in de kantoortorens van Kasumigaseki in centrum Tokio overal nog de lichten. De naam Kasumigaseki staat in Japan gelijk aan `ambtenarij', de almachtige hoeders van het land. In deze wijk staan de ministeries waar ambtenaren tot diep in de nacht hun werk doen in kantoren die soms onaangeroerd lijken sinds de jaren vijftig: grote stapels ordners en papieren naast, op en onder grauwbruine stalen bureaus. Tussen de bureaus en papieren vaak nauwelijks ruimte om te lopen.

Op een steenworp afstand van deze ministeries heeft Takenaka in een andere betonkolos zijn intrek genomen als hoofd van de Tokyo Foundation. Met het werk voor deze denktank hoopt hij enig tegenwicht te kunnen bieden aan de alleenheerschappij van ambtenaren, slechts één aspect van de Japanse samenleving dat volgens hem toe is aan fundamentele hervorming. Op deze herfstavond heeft hij een uur vrijgemaakt voor een gesprek, waarna er direct een volgende gast staat te wachten. Ook daarna blijkt op deze avond voor Takenaka de werkdag nog niet ten einde te zijn. Bij het inschakelen van het late avondnieuws om elf uur blijkt hij zich inmiddels naar een tv-studio te hebben begeven en voorziet tot middernacht het nieuws van commentaar.

U meent dat Japan na tien jaar tijd nog steeds moet afrekenen met de gevolgen van de `zeepbel' [de hausse in grond- en aandelenprijzen eind jaren tachtig]. Wat is er, naast sanering van de slechte leningen in de banksector, nog meer nodig en wat voor pijn levert dit op?

,,Amerikanen zeggen vaak dat Japan last heeft van overcapaciteit en dat dat probleem voorbij gaat als de vraag weer aantrekt. Maar het probleem van Japanse bedrijven is niet óvercapaciteit, maar slechte, nutteloze capaciteit die ontstaan is door verkeerde investeringen tijdens de zeepbel. Er staan hotels op plaatsen in de bergen van Hokkaido [het meest noordelijke eiland, red.] waar nooit iemand zal komen, er zijn fabrieken neergezet voor zeer luxe auto's die nooit zullen worden gebouwd. Ook niet als de economie aantrekt. Dit moet worden afgeschreven, want het waren gewoon foute investeringen. Bedrijven zijn nu met dit soort herstructureringen begonnen waardoor er in verschillende sectoren een duidelijke tweedeling begint te ontstaan tussen winnaars en verliezers. Maar deze herstructureringen zijn nog slechts het begin van een herstel van de economie.'

Takenaka heeft twee jaar terug gezegd dat slechts 20 procent van de Japanse industrie internationaal concurrerend is, en hij meent dat hierin nog niet veel is veranderd. Dit zijn natuurlijk de bekende namen als Sony en Toyota die zich op tijd aanpassen aan veranderende internationale omstandigheden en een groot deel van hun productie überhaupt al lang naar het buitenland hebben verplaatst. Het grootste deel van het Japanse bedrijfsleven schuilde echter liever jarenlang onder de ambtelijke paraplu. Twee factoren dwingen volgens Takenaka het bedrijfsleven nu toch tot afschrijvingen en herstructureringen.

Ten eerst komt er in april 2001 een einde aan de volledige garantie van banktegoeden waardoor volgens Takenaka houders van bankrekeningen kieskeuriger zullen worden bij het toevertrouwen van hun spaargeld aan een bank. Een reeks faillissementen van banken de afgelopen jaren heeft immers aangetoond dat men niet meer kan vertrouwen op de oude fabel dat de overheid het voortbestaan van elke bank garandeert. Banken zullen de rekeninghouder moeten overtuigen van hun soliditeit en dus ook kritischer moeten gaan kijken naar de winstgevendheid van hun eigen activiteiten. Vanwege deze implicaties gaan er echter in de politiek inmiddels stemmen op om deze verandering toch maar weer uit te stellen.

Een tweede grote verandering heeft plaats in de regels voor financiële rapportage. Zoals internationaal gebruikelijk zullen bedrijven de resultaten van dochterondernemingen in hun eigen cijfers moeten opnemen. Tot dusver rapporteren Japanse bedrijven alleen hun eigen cijfers en gebruiken ze dochterondernemingen om verliezen te verbergen, zoals is gebleken bij faillissementen in de financiële sector.

Takenaka: ,,De pijn die dit oplevert is vermindering van winsten, geen nieuwe investeringen, geen stijging van salarissen, geen stijging van consumptie, ofwel er komt deflatie-druk. Momenteel verbetert de economie maar dat komt alleen maar doordat er veel overheidsgeld in is gepompt na de financiële crisis van afgelopen jaar. De werkelijke aanpassingen en pijn komen nog. Als men dat zijn gang zou laten gaan krijgen we negatieve groei en daarom blijft overheidsstimulering in zekere mate nodig. Een negatieve spiraal moeten we vermijden. De vraag is alleen hoe hoog men de beoogde groei stelt. Als Economische Strategie Raad hebben we gezegd dat tijdens deze fase waarin bedrijven herstructureren nul-groei van de economie voorlopig genoeg is. Maar politici accepteren dat niet. Met de verkiezingen in gedachten is de regering duidelijk bezig populistische maatregelen te nemen. Ik ben tegen te veel stimulering omdat de overheidsfinanciën verslechteren en de rente omhoog wordt gestuwd.

Volgens u is er nog steeds kans op ,,problemen' in de financiële sector. Welke?

,,Ten eerste kan er een chaos ontstaan als de banken zich niet goed voorbereiden op 2001, zoals gezegd het einde van de volledige garanties op banktegoeden. Daarnaast is de overheid bezig met grote marktinterventies. Niet alleen kapitaalinjecties in de banken zelf, maar ook met garanties voor debiteuren. [Om het midden- en kleinbedrijf te steunen heeft de regering zich tot dusver bereid verklaard overheidsgaranties af te geven voor 600 miljard gulden aan leningen, ofwel een bedrag dat overeenkomt met ongeveer 6 procent van het bruto binnenlands produkt, red.] Er is daardoor een risico dat banken geen marktrisico's meer zien omdat de overheid die geheel op zich neemt. Als het goed beleid is dat de overheid alle marktrisico's op zich neemt dan zou de Sovjet Unie nooit zijn ingestort. Dit is socialisme. Dit is begonnen als noodmaatregel en is juist tegengesteld aan de richting die we in de toekomst in moeten slaan: meer marktdenken. De vraag is alleen wat er gebeurt als deze garanties wegvallen. Moeten de banken dan opnieuw hun balansen gaan opschonen en krijgen we daardoor opnieuw een credit-crunch?

Volgens de Economische Strategie Raad waarvan u deel uitmaakte, heeft Japan een groeipotentie van zo'n twee procent per jaar. Voorwaarde is echter dat na de nu lopende herstructureringen in het bedrijfsleven, een grootschalige hervorming van de sociaal-economische structuur wordt doorgevoerd om een `competitieve markt' te creëren. Hoe staat deze ontwikkeling ervoor?

,,Die hervormingen zijn nog pas in een beginstadium. De ambtenarij heeft glashard `nee' gezegd tegen de helft van onze voorstellen, de belangrijkste voorstellen wel te verstaan. Dat antwoord was natuurlijk te verwachten maar maakt structurele hervormingen zeer moeilijk. Hier ligt een taak voor politici, maar sterk politiek leiderschap is momenteel niet aanwezig. Als we die hervormingen echter niet doorvoeren is er kans op een crash in de toekomst.

,,Japan is vergelijkbaar met andere Aziatische landen die de afgelopen jaren een diepe crisis hebben door gemaakt. De enige reden dat wij niet dezelfde schok hebben gekregen is dat wij geen schulden hebben in het buitenland, maar in eigen land. Ook Japan kent een vorm van crony-capitalism waarbij bedrijven leunen op de ambtenarij die met zijn absolute macht industrieën beschermt. Preciezer geformuleerd: grote, representatieve bedrijven vormen een eenheid met de overheid en gezamenlijk bepalen ze de orde in hun sector. Op het eerste gezicht lijkt het of de overheid heerst en leiding geeft, in werkelijkheid is de overheid woordvoerder van de grootindustrie. Maar de laatste jaren heeft de overheid `volledige bescherming' van de industrie in zekere zin al opgegeven.

Zullen de herstructureringen in het bedrijfsleven en technologische veranderingen als bijvoorbeeld de opkomst van Internet niet vanzelf zorgen voor hervorming en herstel van de Japanse economie?

,,Door acute problemen gaan herstructureringen bij het bedrijfsleven opeens snel. De vraag is wat er dan gebeurt als veranderingen in de sociaal-economische structuur achterblijven. Deels is het denkbaar dat bepaalde hervormingen worden geforceerd door grote druk uit het bedrijfsleven. Dit speelt momenteel bijvoorbeeld rond het juridische examen. [Het bedrijfsleven dringt er momenteel bij de overheid op aan het van overheidswege via een zwaar examen kunstmatig laag gehouden aantal advocaten te vergroten opdat de kosten door grotere concurrentie omlaag gaan, red.] Maar in principe is de kans juist groot dat het achterblijven van hervormingen in de hele maatschappelijke en economische structuur juist ook hervormingen in de markt zal afstompen. Het Internet bijvoorbeeld zal geen grote invloed hebben op de markt zonder verlaging van telecommunicatiekosten en daarvoor is deregulering nodig.

U heeft onlangs een boek gepubliceerd over uw ervaringen in de Economische Strategie Raad. Naar het einde lijkt dit echter eerder een tekstboek voor een cursus democratie dan het recept van een econoom voor herstel. Meent u dat democratie onontbeerlijk is voor een vrije markteconomie en is Japan wel een democratie?

,,Democratie is onontbeerlijk. Onderzoek onder ontwikkelingslanden heeft aangetoond dat economische groei groter is naarmate een land democratischer is, meer politieke vrijheid heeft. Japan is helaas een zeer onvolmaakte democratie, een haastig in elkaar gezette moderne staat. Na de Meiji-Restauratie [de opening van Japan in 1868 en opzet van een staatsbestel langs Europese lijnen, red.] kwam eerst de modernisering, na de oorlog democratisering. Daarbij zijn wel de noodzakelijke instituten opgezet maar ze zijn nog niet volgroeid. Op school leert iedereen bijvoorbeeld over de scheiding der drie machten: rechterlijke, uitvoerende en wetgevende. Maar de gemiddelde Japanner heeft over de betekenis daarvan nog nooit nagedacht.

,,Net als een markteconomie is een democratie ook een `handel', maar dan een handel in ideeën, in verschillende opinies, waarbij het beste overblijft. In naoorlogs Japan was het te voeren beleid echter duidelijk gedurende de jaren dat we het westen moesten inhalen. Er was helemaal geen discussie nodig. Kasumigaseki, de ambtenarij, ontfermde zich erover en dat was zonder twijfel ook het meest efficiënte.

,,Maar de eisen van de huidige tijd zijn anders. Japans inkomen per hoofd van de bevolking is hoger dan Europese landen of de VS dus komen we er met het oude, naoorlogse inhaal-systeem niet meer. In de jaren zeventig, toen we tot de geïndustrialiseerde wereld toetraden, was er een goede kans om een pluralistisch systeem op te bouwen. Maar in `73 kwam de olieschok en daarmee het gevoel van onveiligheid dat veranderingen in de weg stond. Een tweede kans was er in de jaren tachtig, maar de snelle stijging van de yen bracht weer het gevoel van fragiliteit. Vervolgens kregen we de `zeepbel', ging het economisch voor de wind en dacht iedereen dat er niets mis was met het Japanse systeem. En zo zijn we bij vandaag aangekomen. In de jaren zeventig hebben we de grote kans laten lopen.' Het te lang voortzetten van een gesloten sociaal-economische structuur, van een gesloten bestuurlijk systeem maakt dat de huidige problemen van het land in één woord zijn te vangen: concurrentievermogen. Niet alleen bij het grootste deel van de industrie maar ook in het rijk van ideeën en beleid. Takenaka meent dat ,,Japans ambtenarij degenereert' omdat er ook op het gebied van beleidsvorming geen concurrentie is: ,,Japanse ambtenaren, als specialisten op het gebied van beleidsvorming, komen internationaal niet mee. De inhaalperiode is voorbij en de Japanse beleidsvorming moet mondiaal gezien aan de frontlinie staan. Dit vereist juist specialistische beleidsanalyse van hoog niveau omdat de wereldeconomie grote veranderingen ondergaat.'

Volgens Takenaka is de Japanse staat dan ook op een ,,doodlopend pad' beland. Politici hebben geen kennis over het te voeren beleid en buiten de ambtenaren geen apparaat om op te leunen. Op de ministeries verzamelt zich een elite van juristen die zijn geselecteerd via traditionele examens. Terwijl er juist geen behoefte meer is aan dergelijke generalisten, maar aan specialisten met een veel verdergaande opleiding. Publieke discussie over beleid voeren de ministeries niet, ze maken slechts gebruik van geïnstitutionaliseerde adviesraden achter gesloten deuren. Deze adviesraden bestaan uit belanghebbenden uit bedrijfsleven en universiteiten die zich richten op bescherming van de status quo. Alle belanghebbenden uit sectoren die steeds verder achterblijven hebben hun greep op de macht, er is geen ruimte voor hen die nieuwe paden willen betreden. Ook journalistiek en universiteiten falen als uitdagers van gevestigde machten. Zo marcheert Japan voort op het doodlopende pad.

Takenaka's werk bij een particuliere denktank is deel van zijn overtuiging dat het land ,,pluralistisch' moet worden. Dat er meer concurrentie op het gebied van beleidsvorming moet komen, concurrentie tussen ideeën. Maar werkelijke hervorming van Japan is nog een veel ingrijpender proces dan de instelling van een denktank. Dit komt zeer sterk naar voren in zijn boek over het werk van de adviesraad dat, zoals gezegd, soms meer lijkt op een ,,tekstboek democratie'.

Deel van de discussie over hervorming in Japan gaat bijvoorbeeld over invoering van het begrip ,,individuele verantwoordelijkheid'. Japan moet overstappen van een systeem gebaseerd op collectieve verantwoordelijkheid, zoals de vroegere garantie van de overheid dat alle banken het eeuwige leven hadden, naar een samenleving waarin individu of instelling verantwoordelijkheid neemt voor eigen daden. Een typerende passage uit Takenaka's laatste boek over de consequenties die dit met zich meebrengt voor de inrichting van de samenleving is het citeren waard omdat het een directe kijk geeft op het discours in Japan en de maatschappelijke context:

`Als we het principe van individuele verantwoordelijkheid doorvoeren, komt het probleem naar voren hoe we conflicten oplossen als partijen botsen. Tot dusver heeft de overheid altijd ingegrepen, bijvoorbeeld via aanwijzingen aan bedrijven. Maar dit soort almachtige interventie vooraf heeft een groot aantal problemen opgeleverd, zoals de nauwe band tussen ambtenaren en bedrijfsleven. Er moet controle komen over deze vrije hand van het bestuur. Maar hoe kunnen we in de samenleving als geheel ,,verlies en winst' coördineren als het bestuur dit niet meer naar eigen discretie kan doen? In een democratische samenleving is er maar één antwoord mogelijk: via de rechterlijke macht'.

Het eindrapport van de Economische Strategie Raad schrijft dan ook een volledige herziening van de rechterlijke macht voor: overgang naar controle achteraf op basis van transparante regels. Een einde aan de ongecontroleerde almacht van ambtenaren die met vrije hand ingrijpen waar het hun uitkomt. De hervormingen waar Japan voor staat zijn een enorme, zeer ingrijpende uitdaging die zich uitstrekt over alle aspecten van de samenleving. Stimulering van de economie met grote bergen geld is niet voldoende.

Welke kant gaat Japan uit?

,,Dat weten we nog niet. Het hervormingsproces loopt nu al enorm achter. Maar als structurele hervormingen géén doorgang vinden kan de economie alsnog een crash beleven. Dan krijgen we een schoktoestand als de nederlaag na de Tweede Wereldoorlog, of zoals de angst om bezet te worden toen de `zwarte schepen' [van de Amerikaanse admiraal Perry die opening van Japan afdwong, red.] in de vorige eeuw arriveerden.'