EU-lidmaatschap mag niet tweederangs zijn

De kandidaat-lidstaten van de EU moet in december een volwaardig lidmaatschap worden aangeboden, meent Age Bakker.

Van de Oostzee tot aan de Bosporus wordt aan de deur van Brussel geklopt. Dat kloppen wordt steeds luider, zeker na de Kosovo-crisis. De wens is groot om de stabiliteit op de Balkan voor een keer eens goed te regelen, mogelijk door een lidmaatschap van de EU. Begin december spreken de Europese regeringsleiders daarover op de topconferentie in Helsinki. Probleem is dat niet alle landen er rijp voor zijn. Daarom zijn recentelijk ideeën opgekomen om hun dan maar een gedeeltelijk lidmaatschap aan te bieden. Maar daarmee wordt Europa, en ook de betrokken landen, geen dienst bewezen.

De stabiliteit van de Balkan is een fundamenteel belangrijk onderwerp dat hoge prioriteit op de internationale – en primair Europese – beleidsagenda moet hebben. De voornaamste invalshoek is daarbij de veiligheidspolitiek. Dit vraagt met name om een discussie over het lidmaatschap van internationale verdedigingsorganisaties zoals de NAVO en mogelijk ook de relatie tot het Europese Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Dat is iets anders dan een discussie over EU-lidmaatschap.

Het is belangrijk om tot bevredigende oplossingen te komen voor Europa en voor de tweede golf toetreders. Creativiteit is daarbij geboden, omdat de toetreding van nieuwe lidstaten hoe dan ook fundamentele gevolgen heeft voor de institutionele inrichting van de EU. Daarbij moet wel zorgvuldig worden omgegaan met de belangen van kandidaat-lidstaten en met die van de EU. De institutionele structuur van de Unie moet niet in ernstige mate ondergeschikt worden gemaakt aan het `politieke doel' en nieuwe toetreders moeten niet voor te forse economische, maar ook institutionele aanpassingsproblemen komen te staan. In iets andere bewoordingen stelde Eurocommissaris Verheugen onlangs tijdens een symposium in Den Haag dat de onderhandelingen moeten plaatsvinden op basis van merit en niet op basis van compassion.

De suggestie van een gedeeltelijk lidmaatschap zou het voordeel bieden dat landen die nog niet gereed zijn voor volledige overname van het acquis communautaire toch een perspectief op toetreding kan worden geboden. Dit zou politieke stabiliteit en economische convergentie ondersteunen. Deze op het eerste gezicht aantrekkelijke gedachte blijkt bij nader inzien toch lastiger in te vullen.

Op voorhand is niet duidelijk waarom bijvoorbeeld milieu en landbouw niet onder zo'n gedeeltelijk lidmaatschap zouden moeten vallen en zaken als handelspolitiek en structuurbeleid wèl. Als zo'n lidmaatschap een begrensde tijdsduur moet hebben (van bijvoorbeeld tien jaar), is lastig in te zien wat te doen als na tien jaar nog geen vooruitgang is geboekt: alsnog een land toelaten dat niet klaar is voor deelname of het gedeeltelijk lidmaatschap verlengen? Zo leidt gedeeltelijk lidmaatschap tot tweederangslidmaatschap met het risico dat iets tijdelijks verwordt tot iets permanents. Het kan landen immers ontbreken aan prikkels om toe te werken naar volledig lidmaatschap, vooral indien lusten en lasten onevenwichtig zijn vastgesteld. Ook voor de landen die nu het eerst toetreden zou dit zuur zijn in het licht van de grote inspanningen die zij hebben verricht om zich volledig te kunnen committeren aan het acquis.

Deellidmaatschap zou een verkeerde uitstraling kunnen hebben, zowel ten opzichte van de landen die tot de derde groep toetreders zouden kunnen behoren (de voormalige Joegoslavische republieken, Oekraïne, Turkije) als ten opzichte van zittende leden. Het is niet ondenkbaar dat indien een deellidmaatschap wordt ingesteld, en de tijdelijke status daarvan niet goed overeind gehouden kan worden, huidige lidstaten op een zeker moment ook zouden willen `terugvallen' in een deellidmaatschap. Mocht bijvoorbeeld toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot diepere integratie in de EMU onmogelijk blijken, dan lijkt het ondiepe deellidmaatschap – terug naar een douane-unie – een wenkend perspectief.

De vraag is al met al relevant in hoeverre het gedeeltelijk lidmaatschap meerwaarde biedt ten opzichte van een lidmaatschap met overgangstermijnen voor bepaalde delen van het acquis. Biedt deellidmaatschap met andere woorden niet een risico op een Europa à la carte, zonder duidelijke voordelen boven het alternatief, te weten volledig lidmaatschap met langere overgangstermijnen, waarbij een land zich dus wel met het einddoel committeert? Natuurlijk moet er in de betrokken landen nog veel gebeuren, met name op het gebied van structurele hervormingen. Maar dat was ook het geval toen Spanje, Portugal en Griekenland tot de Unie toetraden. De afstand van deze landen tot het EU-gemiddelde was toen niet veel groter dan de afstand nu van de kandidaat-toetreders. Dit geeft aan dat het `toetredingsmodel' dat is toegepast bij deze landen – volledig lidmaatschap met tot tien jaar oplopende overgangstermijnen voor verschillende beleidsterreinen – ook voor nieuwe toetreders kan gelden.

Indien landen die nog niet klaar zouden zijn voor lidmaatschap met overgangstermijnen tóch een perspectief moet worden geboden op Europese integratie, zal ook over nieuwe alternatieven moeten worden nagedacht. Wellicht dat andere kanalen, zoals versnelling van associatieverdragen en het verder openen van de interne markt, perspectief kunnen bieden.

Prof.dr. A.F.P. Bakker is onderdirecteur van De Nederlandsche Bank en hoogleraar Monetaire en bancaire vraagstukken aan de Vrije Universiteit.