Zwijgen is soms halve medeplichtigheid

Europa is in de jaren '90 getekend door etnische conflicten. Een herhaling hiervan is alleen te voorkomen als in een vroege fase van een dreigend conflict tot inmenging van buitenaf wordt overgegaan, vindt Max van der Stoel .

Waarom komt de internationale gemeenschap zo traag op gang als er binnen een staat een ernstige crisis dreigt? Er zijn altijd wel bijzondere omstandigheden aan te wijzen. In het geval van Kosovo was er bijvoorbeeld eerst de preoccupatie met de oorlog in Bosnië, en later, toen het Dayton-akkoord was gesloten, de zorg over de effectieve uitvoering daarvan. Maar daarmee is de traagheid van het op gang komen van internationale bemoeienis onvoldoende verklaard. Het probleem schuilt niet in onwetendheid. Wel is er een lange weg te gaan voordat de ambtelijke analyses voldoende aandacht krijgen op het hoogste niveau, waar men de handen meestal zo vol heeft met acute crises, dat de dreiging van nieuwe crises wordt verwaarloosd. Tijdrovend is ook het internationale overleg, zoals dat binnen de EU en de NAVO en tussen de grote Europese Staten en de VS. Bovendien is er de vrees dat intensieve bemoeienis met een dreigend conflict uiteindelijk zal uitlopen op nieuwe commitments naast de vele die men al heeft. Men aarzelt ook de zwaarste drukmiddelen, zoals sancties, in te zetten. De voorkeur wordt gegeven aan minder verreikende stappen, in de hoop dat de tijd raad zal brengen. Maar al te vaak wordt daarbij vergeten dat de beste kansen om een crisis te voorkomen zich voordoen in de beginfase van een conflict, en dat de mogelijkheden daartoe steeds geringer worden naarmate een conflict verder is geëscaleerd.

Wat bovenal ontbreekt is het besef dat een interne crisis binnen een staat van een zodanig ernstige aard dat een geweldsexplosie dreigt, ophoudt een uitsluitend interne crisis te zijn. Wij spreken voortdurend over interdependentie en globalisatie, maar aarzelen nog steeds daaruit de onvermijdelijke consequenties te trekken voor het veiligheidsbeleid. Ernstige interne crises zijn grensoverschrijdend. Wij moeten Europa zien als een huis waar de individuele staten ieder hun eigen kamer hebben. Zij leiden ieder hun eigen leven, maar niemand zal kunnen volhouden dat het uitbreken van brand in één van de vertrekken uitsluitend een zaak van de bewoner is. De brand levert gevaar op voor alle bewoners.

Hoe groot is de kans dat de drama's van Kroatië, Bosnië en Kosovo zich de komende jaren elders in Europa zullen herhalen? In menig land doen zich botsingen voor tussen de belangen en aspiraties van minderheden en meerderheden. Het is echter nodig een duidelijk onderscheid te maken tussen situaties waarin één van de partijen, of beide partijen, extreem nationalistische trekken vertonen, en gevallen waarin minderheid en meerderheid tegenovergestelde standpunten innemen, maar tegelijkertijd ook beseffen dat zij een gemeenschappelijk belang hebben in het vinden van een compromis. Er kunnen dan spanningen ontstaan. Maar toch is er reden voor optimisme dat uiteindelijk formules gevonden zullen worden die een escalatie tot een – het land destabiliserend – conflict kunnen voorkomen. Extreem nationalisme daarentegen vormt gezien zijn aard een rechtstreekse bedreiging voor de stabiliteit van een staat en kan tot internationale verwikkelingen leiden. Het wordt gekenmerkt door gevoelens van superioriteit tegenover andere etnische groepen en de bereidheid de belangen van die groepen met voeten te treden, wanneer dit in het belang wordt geacht van de eigen groep. In compromissen is men niet geïnteresseerd. Verplichtingen die uit verdragen voortvloeien, worden zonodig terzijde geschoven.

Beangstigend is ook dat in een land waar extreem-nationalistische krachten een sterke aanhang hebben, gematigde partijen vaak uit angst voor stemverlies niet krachtig stelling nemen. Zij beseffen niet de juistheid van Cleveringa's woord dat zwijgen soms halve medeplichtigheid kan betekenen.

Het zou overigens onjuist zijn extreem nationalisme uitsluitend in de kring van de meerderheid te zoeken. Ook minderheden hebben soms extreem nationalistische krachten in hun midden, en ook binnen hun kring hebben meer gematigde elementen niet altijd de moed daartegen duidelijk stelling te nemen. Zorgelijk is ook de neiging binnen bepaalde minderheden om kracht te zoeken in het isolement. Zo hoopt men het best de handhaving van de eigen identiteit te verzekeren. Vergeten wordt daarbij dat minderheid en meerderheid, samenlevend in één staatsverband, dientengevolge ook gemeenschappelijke belangen hebben zoals het handhaven van de veiligheid, het gezond houden van de economie en het waken voor het milieu. Een zekere mate van integratie behoeft niet strijdig te zijn met het streven naar verzekering van de eigen identiteit.

Strikt theoretisch zou men zich een volledige en consequente toepassing van de leer van de Amerikaanse president Woodrow Wilson kunnen voorstellen, en wel in deze zin dat iedere etnische groep het recht zou hebben een eigen staat te stichten. In de praktijk is dit echter ondenkbaar. Vooral in Centraal- en Oost-Europa wonen minderheden en meerderheden dwars door elkaar. Wanneer een minderheid de mogelijkheid zou worden geboden een eigen staat te stichten, zou dit waarschijnlijk betekenen dat zijzelf weer een minderheid, zo niet meerdere minderheden, in haar midden zou hebben. Het stichten van een reeks nieuwe staten zou waarschijnlijk ook betekenen dat het merendeel daarvan geen levensvatbaarheid zou hebben. Bovenal mag niet worden vergeten dat onder de thans bestaande staten in Europa geen enkele bereidheid is tot vrijwillige gebiedsafstand.

In de internationale discussie over de minderhedenproblematiek in Europa is zelfs de gedachte opgekomen dat etnisch homogene staten zouden kunnen worden gesticht door het op grote schaal verplaatsen van minderheden. Een dergelijk beleid betekent een grove schending van de mensenrechten, indien hierbij niet van vrijwilligheid maar van dwang sprake zou zijn. Alles wijst erop dat verreweg de meeste van hen die tot minderheden behoren alleen bereid zijn naar andere staten te vertrekken als zij hun veiligheid bedreigd achten. Zo dit niet het geval is, zullen maar weinigen bereid zijn woning en werk op te geven om elders een nieuw bestaan op te bouwen.

In de jaren die verstreken sinds de ineenstorting van het communisme kwamen tal van interetnische kwesties slechts moeizaam tot een oplossing, terwijl een aantal onopgelost bleef, in het bijzonder in die staten waar extreem nationalistische krachten een belangrijke rol spelen. Dit doet de vraag rijzen of, en zo ja hoe, externe actoren een rol kunnen spelen bij het doorbreken van een impasse of, zo dit niet lukt, bij het voorkomen van een escalatie van het geschil. In het bijzonder staten die het met mensenrechten niet zo nauw nemen, doen graag een beroep op artikel 2 lid 7 van het Handvest van de VN, dat, behoudens voor dwangmaatregelen onder hoofdstuk VII van het Handvest, inmenging in interne aangelegenheden verbiedt. De OVSE heeft echter voor wat betreft mensenrechten, waaronder dus ook minderheidsrechten, radicaal met deze reserve gebroken.

In 1992 besloot de OVSE-topconferentie in Helsinki tot aanstelling van een Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden. Uitdrukkelijk is in het mandaat van deze functionaris vastgelegd dat hij niet als advocaat van minderheden moet worden gezien, maar als an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage.

Verschillende staten die met minderheidsproblemen kampen beschouwen het verwerven van het lidmaatschap van de Europese Unie als hun grootste politieke prioriteit. Zij worden echter geconfronteerd met het feit dat de Europese Unie de kandidaat-lidstaat niet alleen beoordeelt op basis van economische criteria, maar ook op grond van politieke maatstaven. Het lidmaatschap vereist, zo stelde de Europese Raad in juni 1993, dat het kandidaat-land stabiele instellingen tot stand heeft gebracht die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen. Over de vraag of voor wat betreft de minderheden aan de gestelde criteria wordt voldaan, heeft de Europese Commissie geregeld contact met de Hoge Commissaris.

Dat aan de politieke criteria strikt de hand wordt gehouden, bleek in 1997 toen de EU besloot niet gevolg te geven aan het verzoek van de Slowaakse regering om onderhandelingen over toetreding van Slowakije te beginnen omdat twijfel bestond over het minderhedenbeleid en de stabiliteit van de democratische instellingen onder het bewind van premier Meciar.

Op het vlak van onderwijs, taal en cultuur moet een minderheid verzekerd zijn van voorzieningen van zodanige aard dat de handhaving en de mogelijkheid tot verdere ontplooiing van de eigen identiteit gewaarborgd zijn. Maar ook als de behartiging van deze belangen afdoende gewaarborgd is, zijn verdere stappen noodzakelijk om een evenwichtige afweging van minderheids- en meerderheidsbelangen te verzekeren. Het toekennen van grotere bevoegdheden aan lokaal en regionaal bestuur is een goed middel om een minderheid te betrekken bij besluitvorming over zaken die haar direct raken zonder dat dit enigerlei gevaar voor de territoriale integriteit van de staat behoeft op te leveren.

Van wezenlijk belang is ook het scheppen van organen ter bevordering van de dialoog tussen regering en minderheid. Men kent elkaars zorgen en bedoelingen vaak onvoldoende, en leeft langs elkaar heen. Het opbouwen van institutionele contacten is daarom nuttig. Maar het moeten wel organen zijn met een duidelijke taak. Als deze ontbreekt, ontstaan praatcolleges zonder betekenis. Vooral van belang is dat de minderheid de gelegenheid krijgt zich tijdig uit te spreken over voorontwerpen van wet die de belangen van minderheden raken. Ook moet het recht bestaan een minister uit te nodigen om te discussiëren over beleidsplannen die voor de minderheid van betekenis zijn.

Het decennium dat thans ten einde loopt is het meest bloedige geweest dat Europa sinds de Tweede Wereldoorlog heeft gekend. Van gewapende conflicten tussen staten was nauwelijks sprake, maar wel ontstonden geregeld conflicten binnen staten en tussen etnische groepen, met het ultranationalisme als katalysator. Zelfs wordt de vraag opgeworpen of dergelijke conflicten niet even onvermijdelijk zijn als natuurrampen. Aan een dergelijk fatalisme mogen we ons echter niet overgeven. Aan de miljoenen slachtoffers van dit geweld zijn we verplicht om na te gaan waarom de internationale gemeenschap niet erin slaagde deze rampen te voorkomen, en welke middelen kunnen worden aangewend om nieuwe dreigingen van geweld tijdig te stuiten. Wij zullen moeten inzien dat ons veiligheidspolitieke denken, tot dusver vrijwel uitsluitend gericht op het voorkomen van conflicten tussen staten, dringend aan een grondige vernieuwing toe is. In de Koude Oorlog ging het erom een verdere expansie van het communistisch machtsbereik te voorkomen. Nu moeten we onderkennen dat de onverdraagzaamheid, de rassenhaat en de overheersingsdrang van het ultranationalisme de voornaamste bedreiging voor vrede en stabiliteit in Europa vormen. De voornaamste, maar niet de enige. In bepaalde gebieden van Europa waar de Islam sterke aanhang heeft, vormt ook het onverdraagzame en autoritaire religieuze extremisme een bedreiging voor stabiliteit en vrede.

Wij hebben in de loop van deze eeuw een aantal malen een hoge prijs betaald voor het niet tijdig onderkennen van doelstellingen en methoden van een op machtsexpansie beluste wederpartij. Wij hebben het gevaar van het ultranationalisme in Joegoslavië onderschat, omdat wij ons ontoereikend in de gevaren daarvan hebben verdiept. Als wij doorgaan dezelfde fouten te maken, kan dat fatale gevolgen hebben voor talloze mensen. Meer aandacht, meer middelen en vooral meer talent moet worden aangewend om tijdig te kunnen voorzien tot welke gevaren het excessieve nationalisme kan leiden in staten waar dit een rol van betekenis speelt. Tijdige alarmering over de aard van de gevaren die dreigen is onontbeerlijk, mede omdat de ervaring keer op keer leert dat de kansen om een dreigende crisis te voorkomen veel gunstiger zijn wanneer al in een zeer vroege fase van een zich ontwikkelend conflict tot inmenging van buiten wordt overgegaan.

Staten waarin ultranationalistische krachten de boventoon voeren, vormen een bedreiging voor stabiliteit en vrede. De kansen dat zij zich matigen worden vergroot als hun duidelijk de wacht wordt aangezegd. Zolang zij hun koers niet wijzigen, moet hun bilaterale hulp en toegang tot de Europese Unie worden ontzegd. Anderzijds moet aan staten waar constructieve krachten de overhand hebben, zo veel mogelijk steun worden gegeven. Bijzondere aandacht verdienen daarbij staten die kampen met economische stagnatie of zelfs achteruitgang, met als gevolg dat de hoop op een betere toekomst verloren dreigt te gaan. In dergelijke situaties gedijt het politieke extremisme. Het geven van nieuwe impulsen door hulp van buitenaf kan een dergelijk gevaar helpen keren en past in een modern veiligheidsbeleid.

Mr. Max van der Stoel is Cleveringa-hoogleraar aan de Universiteit Leiden. Bovenstaand artikel is een bewerkte en ingekorte versie van zijn inaugurale rede, die hij gisteren heeft gehouden.

We moeten niet doorgaan dezelfde fouten te maken

    • Max van der Stoel