De stuwende kracht van vrije handel

Sinds 1948 is de wereldhandel verachttien- voudigd. De liberalisering die voortvoeide uit de verschillende handelsrondes, heeft hieraan in niet geringe mate bijgedragen. Soms leken die rondes meer op moddergevechten, maar uiteidelijk leverden zij wel resultaten op. En, wat belangrijk is, handelsconflicten worden voortaan uitgevochten via onafhankelijke arbitrage.

Handel was ooit oorlog. Letterlijk: landen vochten veelvuldig gewapenderhand hun handelsconflicten uit. Dat is al lang niet meer zo. Sinds de oprichting van de World Trade Organisation (WTO) op 1 januari 1995 kent de wereld zelfs een systeem voor geschillenbeslechting met afdwingbare regels. En de landen die bij de WTO zijn aangesloten, doen er in toenemende mate een beroep op.

Tussen januari 1995 en augustus 1999 wendden WTO-lidstaten zich 183 keer tot de WTO in 142 verschillende zaken. Een greep uit de afgelopen weken: Canada vroeg de WTO toestemming om voor 7 miljard dollar aan handelsancties te treffen tegen Brazilië, omdat dit land de export van regionale vliegtuigen subsidieert; Tsjechië verzocht de WTO om bescherming van pils door het gebruik van deze naam alleen toe te staan voor bier uit de Tsjechische stad Plzen. Taiwan toonde zich bereid zelf al vast een eind te maken aan een conflict met de Verenigde Staten over chips, om zo zijn toelating tot de WTO te bevorderen en daarmee kandidaatlid China te volgen.

De procedure voor geschillenbeslechting blijkt preventief te werken. De meeste handelsconflicten worden via consultaties opgelost nog voordat de WTO een onafhankelijk arbitragepanel moet instellen. Na een eventuele veroordeling past het in het ongelijk gestelde land bijna altijd zijn gedrag aan, zodat de het WTO-panel zich niet meer hoeft te buigen over sanctiemaatregelen door de tegenpartij. Slechts in een enkel geval komt het wel zover, zoals na de veroordeling van de Europese Unie in het conflict met de VS over de import van Amerikaans hormoonvlees.

In de 47 jaar de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, voorloper van de WTO) werd nog geen zeven keer per jaar een beroep gedaan op de procedure voor geschillenbeslechting. Zo'n stap had ook weinig zin, omdat slechts met toestemming van het aangeklaagde land zelf tot vergeldingsmaatregelen mocht worden overgegaan. Het gevolg was dat de economisch machtigste naties het voor het zeggen hadden. De Nieuw-Zeelandse WTO-topman, Mike Moore, wijst er evenals zijn Italiaanse voorganger, Renato Ruggiero, dan ook steeds op dat de WTO een op regels gebaseerde organisatie is, waarin niet langer het recht van de sterkste geldt. Zo werden bijvoorbeeld de Verenigde Staten door een WTO-panel veroordeeld in een conflict met Venezuela over de import van benzine en met Costa Rica over textiel.

De GATT was weinig meer dan een multilaterale handelsovereenkomst, waarvoor in 1948 een bescheiden secretariaat in Genève werd gevestigd met aan het hoofd een directeur-generaal. Het was aanvankelijk de bedoeling geweest de International Trade Organisation (ITO) op te richten als onderdeel van de Verenigde Naties, naast de beide Bretton-Woodsinstellingen IMF (Internationale Monetaire Fonds) en Wereldbank. Zo moest een eind worden gemaakt aan het protectionisme, dat een erfenis vormde van de wereldwijde economische crisis in de jaren dertig. De Amerikaanse regering was een van de drijvende krachten, maar de ambitieuze doelstellingen van de nooit opgerichte ITO stuitten op onoverkomelijke bezwaren in het Amerikaanse Congres.

De GATT is er ondanks haar zwakke juridische basis de afgelopen decennia in achtereenvolgende handelsrondes in geslaagd veel handelsbarrières weg te nemen. En dat terwijl de GATT door het uitblijven van Amerikaanse ratificatie nooit een permanent karakter heeft gehad. Als belangrijkste GATT-uitgangspunt gold het principe van de meest begunstigde natie: een handelsvoordeel dat aan één land wordt gegeven, moet aan alle GATT-partners worden verleend.

In 1947 gaven 23 landen een eerste impuls aan handelsliberalisering door verlaging van zo'n 45.000 douanetarieven, die betrekking hadden op 10 miljard dollar aan internationale goederenstromen ofwel een vijfde van de wereldhandel. De eerste handelsrondes waren nog betrekkelijk overzichtelijk. Het aantal deelnemende landen was met minder dan 40 of zelfs 30 tamelijk beperkt en het ging nog uitsluitend over verlaging van importtarieven.

In de Kennedyronde werd midden jaren zestig voor het eerst onderhandeld over het tegengaan van anti-dumpingmaatregelen: strafheffingen waarvan landen gebruik maken om de import af te remmen. De ronde met inmiddels 62 deelnemende landen mondde weliswaar uit in akkoord, maar duurde wel drie jaar. Tijdens de Tokioronde ging het over het nog gevoeliger onderwerp van de niet-tarifaire handelsbelemmeringen – bijvoorbeeld technische en kwaliteitseisen die een land aan producten stelt met als belangrijkste oogmerk buitenlandse concurrentie buiten de deur te houden. Het aantal deelnemende landen was inmiddels tot 102 toegenomen. Geen wonder dat deze handelsronde zes jaar in beslag nam: van 1973 tot 1979. De Uruguay-ronde zal met bijna acht jaar waarschijnlijk de langste ooit blijven. De ronde begon in 1986 in het Uruguyaanse Punta del Este, nadat er al bijna vier jaar touwtrekken over de agenda (lees: landbouw) aan vooraf was gegaan.

De economische voorspoed had halverwege de jaren tachtig uiteindelijk het gunstige klimaat gecreëerd om het startschot voor een zeer ambitieuze handelsronde te geven. Maar de voorspoed verkeerde in veel landen snel in het tegendeel. En de wereld werd na de val van de Berlijnse muur in 1989 een stuk minder overzichtelijk. Ineens klopten veel meer landen – ontwikkelingslanden en ex-communistische landen – aan de poort van de GATT. En allemaal wensten zij meer markttoegang tot de gevestigde industriële wereld.

De handelsronde leek soms op een moddergevecht, waarin de EU en de VS voortdurend botsten over de Europese landbouwsubsidies. Maar het akkoord, waarvan de uitvoering in 1995 is begonnen, wordt algemeen als zeer positief beschouwd. De veelheid van onderwerpen en het grote aantal van 123 deelnemende landen hadden het overleg bemoeilijkt, maar tegelijkertijd de mogelijkheid voor het uitruilen van belangen vergroot.

Voor het eerst was vrijwel de gehele wereldhandel onder een multilateraal regime gebracht. Niet alleen over de vermindering van de bescherming van de landbouw met ongeveer een derde, waarvoor industrielanden zes jaar en ontwikkelingslanden tien jaar de tijd kregen, werd overeenstemming bereikt. Ook werden afspraken gemaakt over de fasegewijze afbraak van de beperking door industrielanden van de import van textiel uit ontwikkelingslanden. Ook kwamen er overeenkomsten voor het omzetten van non-tarifaire handelsrestricties in procentuele tarieven, waardoor de handel transparanter werd. Bovendien zijn de dienstensector en intellectuele eigendom – steeds belangrijker in een moderne economie – in een nieuwe wereldhandelsovereenkomst opgenomen. Concrete afspraken over liberalisering van financiële diensten, telecom en informatietechnologie volgden in de jaren erna. Allerbelangrijkste resultaat van de Uruguayronde was de oprichting van de WTO en de totstandkoming van een geschillenregeling met afdwingbare sancties.

Sinds de totstandkoming van de GATT in 1948 is de omvang van de wereldhandel in grondstoffen en goederen in reële termen verachttienvoudigd tot 5235 miljard dollar in 1998. De export van industriegoederen is nu 43 keer zo groot als vijftig jaar geleden. De export van diensten groeit de laatste jaren het snelst en beloopt inmiddels ruim 1300 miljard dollar. De groei van de wereldhandel lag de afgelopen decennia gemidddeld op zes procent, zo'n twee procent meer dan de groei van de wereldproductie. De handelsliberalisering heeft hieraan sterk bijgedragen. Alleen al de Uruguayronde leidt per saldo tot een vermindering van importtarieven met bijna 40 procent. Ook vroegere handelsrondes hebben voor tariefsverlagingen met tientallen procenten gezorgd. Het gemiddelde importtarief op industriegoederen bedraagt nu gemiddeld minder dan 4 procent, al zijn er ook in de industrielanden nog altijd protectionistische piektarieven.

Alle landen zijn nu veel meer afhankelijk van handel met elkaar. In 1998 werd gemiddeld meer dan 25 procent van nationaal geproduceerde goederen en diensten over de grens verkocht. In 1950 was dat nog nauwelijks 8 procent. De WTO toont zich in een van haar documenten ter voorbereiding van de ministersbijeenkomst, volgende week in Seattle, wel ,,zeer bezorgd'' over de positie van de 48 armste (meest Afrikaanse) landen. Met 10,5 procent van de wereldbevolking nemen zij nog geen half procent van de wereldhandel voor hun rekening. En dat aandeel neemt zelfs nog af. In die landen vormen een grote buitenlandse schuldenlast, gebrek aan infrastructuur en menselijk kapitaal vaak de grootste belemmering voor ontwikkeling.

De WTO wijst in hetzelfde document op de uiteenlopende economische studies die laten zien dat landen met een open handels- en investeringsbeleid het economisch over het geheel genomen beter hebben gedaan dan gesloten economieën. Ruim dertig landen staan dan ook al weer te trappelen om als lid van de WTO te worden toegelaten.

    • Hans Buddingh'