Nieuw stelsel lost problemen met reïntegratie niet op

Het kabinet heeft met het voorstel voor een nieuw uitvoeringssysteem voor de sociale zekerheid een belangrijk probleem opgelost door toelatingskeuringen en uitkeringsverstrekking in één hand onder te brengen. Maar de reïntegratie wordt het kind van de rekening, menen

C.N. Teulings en R.J. van der Veen.

Zullen de gisteren door het kabinet besproken plannen voor de organisatie van de sociale zekerheid daadwerkelijk worden uitgevoerd? Laat een dergelijke vraag zich normaal al slecht beantwoorden, in dit geval ligt dat al helemaal moeilijk.

De hoeksteen van het nu gepubliceerde plan is dat uitkeringsverstrekking én toelatingskeuringen weer in één – publieke – hand komen. In het vorige plan beoogde het kabinet om met name de WAO te privatiseren. Het kabinet was echter van mening dat de toelatingskeuringen een inherent publieke taak zijn, omdat commerciële belangen daarbij geen rol mogen spelen. Deze combinatie maakte het onvermijdelijk dat uitkeringsverstrekking en keuringen in twee gescheiden organisaties werden ondergebracht. Van alle kanten is tegen dit organisatorische monstrum geprotesteerd. Het kabinet heeft dit probleem nu opgelost door het idee van privatisering overboord te zetten.

Dat het kabinet de verantwoordelijkheid voor keuringen en uitkeringsverstrekking weer in één hand heeft willen leggen valt alleszins te begrijpen. De vraag is of hierbij de keuze voor een publieke hand de meest gelukkige is. Zou het niet logischer zijn geweest om de uitkeringsverstrekking, dus inclusief keuringen, te privatiseren? Het argument van het kabinet dat bij keuringen commerciële belangen geen rol mogen spelen, is lariekoek. Met de beslissingen van keuringsartsen zijn grote financiële belangen gemoeid. Of die premies nu betaald worden aan een private verzekeraar of aan een publieke uitkeringsverstrekkers doet aan deze financiële belangen niets af.

De belangen van een private verzekeraar zijn in een arbeidsongeschiktheidsverzekering niet wezenlijk anders dan in een brandverzekering. In geval van schade zou een verzekeraar liefst zo min mogelijk willen uitkeren. Toch hebben wij allemaal een brandverzekering, omdat wij erop vertrouwen dat de verzekeraar zijn reputatie niet op het spel zal zetten en onze claims naar eer en geweten zal afhandelen. Het valt niet in te zien waarom dat mechanisme wel werkt voor brand, maar niet voor arbeidsongeschiktheid. Het kabinetsplan voor publieke keuringen is gebaseerd op de merkwaardige premisse dat keuringen uitgevoerd door publieke organen wel vatbaar zouden zijn voor politieke sturing. Als de geschiedenis van de WAO één ding heeft laten zien, dan is het dat dat niet het geval is.

Nu bestaan bij privatisering van sociale zekerheid allerlei problemen, met name op het gebied van selectie. Dat het kabinet daar niet onmiddellijk een oplossing voor zag, valt misschien wel te begrijpen, alhoewel daar in de plannen met geen woord over wordt gerept. Het belangrijkste voordeel van privatisering blijft echter geheel onbesproken: een betere reïntegratie. Private verzekeraars hebben een intrinsiek belang bij reïntegratie. Des te beter deze geregeld is, des te geringer de schadelast en des te lager dus de premies. Lage premies zijn een zeer belangrijk concurrentiemiddel om nieuwe klanten te krijgen. De prikkels voor reïntegratie liggen bij privatisering dus precies goed: de verzekeraar kan zelf bepalen of de verwachte opbrengst van reïntegratie-inspanningen opweegt tegen de kosten. Een publiek reïntegratiebudget wordt overbodig.

Nu de uitkeringsverstrekking in publieke hand blijft, vervalt deze mogelijkheid. In plaats daarvan stelt het kabinet voor om werkgevers verantwoordelijk te maken voor de reïntegratie. Zij moeten contracten sluiten met private reïntegratiebedrijven. Daarmee wordt op dit terrein marktwerking geïntroduceerd. Dit werkt echter alleen als werkgevers een prikkel hebben om de schadelast zoveel mogelijk te beperken. Naarmate er meer premiedifferentiatie is en een bedrijf dus zelf rechtstreeks voor de kosten moet opdraaien, is dat meer het geval. Premiedifferentiatie zal echter nooit volledig zijn, uiteindelijk gaat het immers om een verzekering met risicospreiding, niet om een verplichte uitkering door de werkgever. De financiële belangen van het verzekeringsfonds (in dit geval dus de publieke uitkeringsverstrekker) worden bij de reïntegratie-inspanningen dus niet meegewogen. Dat leidt tot te geringe reïntegratie-inspanning. Bovendien zijn de gesprekken met keuringsartsen de eerste kans om een succesvolle reïntegratietraject af te spreken. Hetzelfde geldt voor herkeuringen die later in het traject worden uitgevoerd. Door keuringen en reïntegratie niet in één hand onder te brengen wordt deze kans in ieder geval gemist.

Voor de WAO is de organisatie van de reïntegratie dus verre van ideaal, in de WW is het nog veel erger. Het kabinet constateert terecht dat bij werkloosheid de band met de voormalige werkgever vaak eerder wordt doorgesneden, zodat de werkgever als opdrachtgever minder voor de hand ligt. Daarom wordt in dit geval de nieuw op te richten publieke uitkeringsverstrekker verantwoordelijk voor de contracten met reïntegratiebedrijven. Dit is een begrijpelijke keuze, alhoewel een publieke uitkeringsverstrekker hierin minder effectief zal kunnen opereren dan een private verzekeraar, vanwege allerlei juridische eisen die met goede reden aan het opereren van publieke monopolies worden gesteld.

Wat niet valt te begrijpen is dat uitkeringsgerechtigden ook nog te maken krijgen met de publieke evenknie van private reïntegratiebedrijven, de Centra voor Werk en Inkomen (CWI's). In het kader van de één-loket-gedachte wordt hier een nieuw loket geopend. In deze CWI's moeten gemeenten (als uitvoerder van de bijstand), de publieke uitkeringsverstrekker (als uitvoerder van de werknemersverzekeringen) en de voormalige arbeidsvoorziening (RBA) samenwerken. Dit is een oud idee, waar altijd al veel twijfels over hebben bestaan. Het valt steeds minder in te zien welke voordelen het kabinet ziet in deze gedwongen samenwerking van gemeenten en de uitvoerders van de werknemersverzekeringen. In ieder geval is het zot om WW'ers met twee reïntegratietrajecten te confronteren: een publiek traject via het CWI en een privaat traject, via het contract met het reintegratiebedrijf. De enige mogelijke verklaring voor deze constructie is dat het kabinet om partijpolitieke redenen de rol van gemeenten in de sociale zekerheid wilde versterken. Lokale politici hebben immers een belangrijk stem in de interne partijverhoudingen. Noch de uitkeringsontvanger, noch de premiebetaler zullen van deze constructie beter worden.

Het kabinet heeft in zijn nieuwe plan dus een belangrijk probleem opgelost: toelatingskeuringen en uitkeringsverstrekking zijn terug in één hand. Daarmee is veel ellende voorkomen. De keuze voor een publiek hand maakt echter van de reïntegratie het kind van de rekening. Wij wanen ons nu veilig achter de dijken van financiële voorspoed en hoogconjunctuur. Echter, de naoorlogse geboortegolf generatie wordt de komende vijf jaar 55. Dat zal de druk op de sociale zekerheid weer scherp doen oplopen. Het zou dan wel eens een voordeel kunnen blijken dat met deze kabinetsplannen in ieder geval niets onherstelbaars is aangericht.

Prof.dr. C.N.Teulings is hoogleraar toegepaste economie aan de Erasmus Universiteit en directeur van het Tinbergen Instituut. Prof.dr. R.J. van der Veen is hoogleraar bestuurssociologie aan de Universiteit Twente.