Hoger dan soeverein

NEW YORK– Nationale soevereiniteit hoort tot de verdwijnende begrippen, maar het gaat langzaam. Het is begonnen bij de oprichting van de Volkenbond, de meest recente fase is voltooid in Istanbul, door de lidstaten van de OVSE. In het charter is een nieuwe collectieve verantwoordelijkheid vastgelegd. Worden door een lid binnen de eigen grenzen de mensenrechten op grote schaal geschonden, dan wordt daardoor de veiligheid van allen bedreigd – de gemeenschappelijke interne veiligheid. Diplomatieke, politieke en uiteindelijk militaire interventie wordt dan in het vooruitzicht gesteld. Het lijkt een soort complement op de preambule van de NAVO, waarin staat dat een aanval op één lidstaat zal worden beschouwd als een aanval op het bondgenootschap. Deze aanvulling op het internationale recht die de OVSE zichzelf toekent, werd nog niet zo lang geleden `inmenging in binnenlandse aangelegenheden' genoemd. In de internationale verhoudingen zou het een revolutie kunnen zijn.

Dit deel van het charter is de consequentie van acht jaar oorlog in voormalig Joegoslavië (,,Nooit meer een Bosnië'', zei men vier jaar geleden) met Kosovo als sluitstuk. Het is de late erkenning dat een dergelijke ontwrichting van een regio niet meer een zaak is van de direct betrokken natie, maar een groter en hoger internationaal belang raakt. Dat deze erkenning nu wordt geformuleerd in een paar internationale gedragsregels die het mogelijk moeten maken de soevereiniteit feitelijk opzij te schuiven, is van een verrassend radicalisme. En daaruit ontstaan andere vragen. Onder welke omstandigheden treedt dit radicalisme in werking. Wat moet waar gebeuren alvorens de kalmerende diplomatie van de OVSE in werking treedt, en welke machten grijpen op welke manier in als dat niet helpt? Welke praktische verplichtingen kunnen uit dit nieuwe supranationale radicalisme voortvloeien?

De `les van Kosovo' eindigt niet simpelweg met de conclusie dat er humanitair onduldbare situaties kunnen ontstaan die interventie noodzakelijk maken. Iedere interventie die langer dan een paar dagen duurt, krijgt het formaat van een oorlog, en iedere oorlog is vol verrassingen. Over het resultaat van de laatste interventie-oorlog kan men van mening verschillen. Het is, zegt de ene school, een succes. Het Servische leger heeft Kosovo ontruimd, verreweg de meeste vluchtelingen zijn teruggekeerd, Miloševic heeft zijn les geleerd, de NAVO heeft zich geloofwaardig getoond. Een volgende Miloševic zou zich wel twee keer bedenken voor hij de nieuwe internationale normen negeerde. Dit is de grondslag voor een ordelijke Balkan.

Als het al een succes is, zegt de andere school, is het een militaire overwinning, na een campagne waarin geen rekening werd gehouden met de politieke gevolgen. Miloševic is ongeschonden uit de strijd gekomen, zijn land is geïsoleerd en kapot en daardoor een bron van blijvende onrust, de buren ondervinden dagelijks de gevolgen en in Kosovo zuiveren nu de Albanezen de Serviërs zonder dat KFOR daar veel aan kan doen. En er komt te weinig hulp, in ieder geval veel minder dan was beloofd, zoals ter gelegenheid van Clintons bezoek weer even op de televisie te zien is geweest.

Het gelijk van de ene school tegenover de andere valt niet te bewijzen. Maar men stelt in plaats daarvan een vraag. Het gegeven, het uitgangspunt van dit `scenario' is een denkbeeldige situatie die in menig opzicht lijkt op die van Kosovo in maart van dit jaar, in de laatste dagen van Rambouillet. Zou de NAVO opnieuw aan een grootscheepse militaire interventie beginnen? Opnieuw valt er niets te bewijzen. Maar het lijkt me niet onaannemelijk dat men, met de wetenschap dat Kosovo het deze keer eerst nog met meer politiek vernuft zou proberen. Het charter van de OVSE geeft daartoe uitdrukkelijk de mogelijkheid, ook tot politieke inmenging in binnenlandse aangelegenheden. Men zou wel willen weten waar op dit gebied de grens worden getrokken – de laatste grens voor de bommen vallen.

De gang van zaken in Istanbul geeft impliciet nog meer aanwijzingen over de manier waarop het charter kan worden geïnterpreteerd. Op de televisie vertoont Tsjetsjenië veel gelijkenis met Kosovo, maar daarmee houdt het op. Het slotcommuniqué laat weten dat ,,terzake van de gebeurtenissen in de noordelijke Kaukasus de OVSE de territoriale integriteit van de Russische Federatie volledig onderschrijft en alle vormen van terrorisme verwerpt''. Daaraan wordt dan toegevoegd dat ,,een politieke oplossing noodzakelijk is'', waarbij de OVSE haar hulp aanbiedt. Te zijner tijd, als het overleg met Moskou is geslaagd, zal de Noorse minister Knut Vollebaeck in Tsjetsjenië gaan kijken. Miloševic zal er het zijne van denken.

Met andere woorden: het soevereiniteitsbegrip is wel verder aangetast, maar hoe? Dat is afhankelijk van het land in kwestie dat de humanitaire regels schendt, en wat even belangrijk is, van de stand der internationale verhoudingen waaronder het dit doet. Vorig jaar is Amerika, als gevolg van het Lewinsky-schandaal, op beslissende ogenblikken in de Balkan afwezig geweest. De ingreep van maart tot juni is, in zekere zin, in een interregnum gevallen. Want nu komt de campagne voor de presidentsverkiezingen op gang. Groot kanshebber voor de Republikeinse kandidatuur is George W. Bush. In een toespraak, vorige week, terwijl in Istanbul werd geconfereerd, heeft hij laten weten voor stopzetting van de hulp aan Rusland te zijn zolang de oorlog in Tsjetsjenië duurt. Daarmee is de buitenlandse politiek tot onderwerp in de verkiezingsstrijd geworden. Dit wil zeggen dat het komend jaar het debat meer nationaal Amerikaans, anti-mondiaal, zelfs provinciaal zal worden. Wel met een humanitaire bezorgdheid, maar alleen als er geen interventie op het programma staat waarbij Amerikanen kunnen sneuvelen. Dat is, na Vietnam en Somalië, een wet van de binnenlandse politiek.

Onder deze omstandigheden heeft de OVSE dit charter aangenomen. In Moskou hoeft men zich er geen zorgen over te maken – daar is het met instemming ontvangen – en verder worden nergens in Europa de mensenrechten onduldbaar geschonden. Het zou trouwens interessant zijn te zien hoe de 54 landen van de organisatie het over een interventie eens kunnen worden. Maar bij gebrek aan een vraagstuk dat uitnodigt tot de proef op de som, blijft dit charter van de interventie rijkelijk theoretisch. En de Amerikaanse Senaat, die zeer zuinig is op de Amerikaanse soevereiniteit, moet het nog ratificeren. Dat gebeurt pas – als het gebeurt – nadat de oorlog in Tsjetsjenië is afgelopen.