Het Fonds na Camdessus

Zit straks een Duitser op een van de allerbelangrijkste publieke posten in de wereld? Wie gaat, na dertien jaar Michel Camdessus, het Internationale Monetaire Fonds leiden? De internationale financiële orde is aan vernieuwing toe. Dat komt goeddeels neer op de schouders van het IMF. Daar is verversing van het leiderschap dan ook dringend gewenst. Met de drastische uitbreiding van zijn taken is de kritiek op Het Fonds toegenomen.

Landen die in moeilijkheden komen als gevolg van het millenniumprobleem kunnen gerustgesteld zijn. Het Internationale Monetaire Fonds (IMF) staat klaar met een tijdelijke Y2K-faciliteit om financiële ondersteuning te geven als zich bij de komende jaarwisseling ernstige computerstoringen voordoen waardoor het financiële stelsel in het ongerede raakt.

Het IMF fungeert als een financiële EHBO met een doos vol noodverband voor ongemak. Onder Michel Camdessus, de directeur die vorige week zijn vroegtijdige vertrek heeft aangekondigd, heeft het IMF zijn takenpakket drastisch uitgebreid. Het Fonds, zoals medewerkers in het imposante gebouw in Washington hun organisatie plegen te noemen, heeft naast zijn traditionele bemoeienis met de macro-economie van betalingsbalansen en wisselkoersen een scala aan nieuwe activiteiten ontwikkeld. Van het Jaar-2000-vraagstuk tot hervorming van de financiële sector in crisislanden. En zeven loketten voor financiële ondersteuningsprogramma's.

De managing director van het IMF bekleedt een van de belangrijkste publieke posten ter wereld en na 13 jaar Camdessus is het Fonds hoognodig aan een verversing van het leiderschap toe. Het IMF heeft op het ogenblik in 57 landen een financieel-economisch programma lopen en onderhandelt met tientallen andere landen. In 33 straatarme ontwikkelingslanden runt het IMF in feite het macro-econmische en monetaire beleid. Zoals Jeffrey Sachs, de Harvard-econoom en IMF-kritikaster deze week in de Financial Times schreef: honderden miljoenen mensen zijn afhankelijker van het IMF-leiderschap dan van hun nationale bestuurders.

De uitdijing van activiteiten van het IMF is niet alleen een gevolg van de expansiezucht van Michel Camdessus. Het heeft ook te maken met economische veranderingen en met de politieke aansturing van het IMF. Daarvoor zijn de grote industrielanden (de Groep van Zeven), meer in het bijzonder de Verenigde Staten, verantwoordelijk.

De Amerikanen beschouwen het IMF als de uitvoerende arm van de Treasury, het ministerie van Financiën dat in de VS een belangrijker internationale dan nationale rol speelt omdat het begrotingsbeleid is voorbehouden aan het Congres. Dit is gebleken bij de drie grote crises waarbij het IMF in de jaren negentig betrokken is geweest. Toen Mexico, de partner van de VS in de Noord-Amerikaanse vrijhandelsorganisatie NAFTA, eind 1994 bankroet ging organiseerde het IMF onder Amerikaanse druk en tegen de zin van de Europese landen een massale bail out. In de Azië-crisis die zomer 1997 uitbrak en in zijn ernstigste vorm ruim een jaar aanhield, stuurden de VS het IMF met massale financiële steunpakketten het veld in om verdere besmetting met het crisisvirus te beteugelen.

De belangrijkste rol die het IMF kreeg toebedeeld was die van financier en toezichthouder op de economische hervormingen in de ex-socialistische landen van het Sovjet-blok. Voor de Verenigde Staten was dit de manier om vanaf 1991 greep te houden op Rusland – met zijn kernwapenarsenaal en post-grote-mogendheid syndroom – om president Jeltsin te steunen zolang dat nuttig werd geacht en om het hervormingsproces naar Amerikaans inzicht te sturen. Bovendien was het een goedkope vorm van buitenlands beleid: niet de VS, maar alle lidstaten van het IMF betalen de rekening.

Parallel aan de bemoeienis met de `transitie-economieën' is de belangstelling toegenomen voor de armste ontwikkelingslanden. Het IMF verstrekt gesubsidieerde leningen, eufemistisch aangeduid als de Poverty Reduction and Growth Facility, en is in het kader van het HIPC-initiatief (highly indebted poor countries) begonnen aan de kwijtschelding van oude leningen die toch niet worden afgelost. Hiermee is het IMF vrijwel ongemerkt een organisatie voor ontwikkelingshulp geworden.

Zo verkeert het IMF in het centrum van alle grote internationale financieel-economische kwesties van deze tijd. Daarmee heeft het fonds zich ook kwetsbaarder gemaakt voor kritiek.

Vroeger kwam die kritiek van communisten (`het IMF als imperialistische organisatie') en van een handvol Amerikaanse halvegares die het IMF net als de Verenigde Naties beschouwden als een organisatie die bezig is de Verenigde Staten te ondermijnen. Tegenwoordig ligt het IMF van links, rechts en, wat veelzeggender is, van de kant van gezaghebbende economen onder vuur. Vooral de aanpak in het begin van de Aziatische crisis en de mislukking van de steun aan het overgangsproces in Rusland en zijn satellieten zijn mikpunten van kritiek.

Voor `links' is het IMF de exponent van de liberale economische hervormingen, vrije markten, vrije kapitaalbewegingen, vrije handel, lage inflatie, stabiele wisselkoersen en een evenwichtig begrotingsbeleid. Voorstanders van Keynesiaans stimuleringsbeleid, van beperkingen op het kapitaalverkeer of van handelsbescherming zien in het IMF het breekijzer van het kwaad. De talrijke `niet-gouvernementele organisaties' (NGO`s) in de wereld verwijten het IMF geen aandacht te besteden aan deelbelangen.

Hier staat de conservatieve kritiek tegenover, vooral in het Amerikaanse Congres, dat het IMF te zacht is voor landen met een corrupt bestuur, incompentente potentaten in derde wereldlanden van een financiële levenslijn voorziet, en door de bereidheid om leningen te verstrekken aan landen in crisis de werking van het vrije marktmechanisme belemmert. De aanwezigheid van het IMF als de laatste kredietverlener voor het ravijn, zou het morele risico (moral hazard) vergroten dat financiële instellingen bereid zijn onverantwoordelijke risico's te nemen in de veronderstelling dat het IMF toch wel te hulp zal schieten als de zaak misloopt. De weigering van het IMF om vorige zomer Rusland te redden, was een lelijke streep door deze verwachting.

De kritiek van economen heeft betrekking op de inhoud van het IMF-beleid. Deze is enigzins verstomd nu in Azië het herstel zich begint af te tekenen, maar niet verdwenen.

Alan Blinder, hoogleraar aan Princeton, voormalig economisch adviseur van het Witte Huis en oud-lid van de Federal Reserve Board, noemt in een artikel in Foreign Affairs (september/oktober 1999) acht punten voor hervorming van de internationale financiële orde. Ze vloeien voort uit de ervaringen van de IMF-bemoeienis met Azië en Rusland en ze geven aan in welke richting het beleid zich de komende jaren onder de nieuwe IMF-directeur zal ontwikkelen:

1. Landen moeten afstappen van vaste wisselkoersen of koppeling van hun munten aan de dollar. Steunoperaties voor wisselkoersregimes kosten nodeloos veel geld en zijn uiteindelijk onhoudbaar. De schade is dan enorm.

2. Landen moeten terughoudender zijn met het aangaan van leningen in buitenlandse valuta's , in het bijzonder kortlopende leningen. Deze zijn een recept voor financiële crises zodra de geldstroom van richting verandert.

3. Landen moeten terughoudend zijn met liberalisatie van hun kapitaalmarkten. De Amerikaanse druk via het IMF voor snelle opening voor buitenlands kapitaal heeft desastreuze effecten gehad in landen waar onvoldoende banktoezicht en een zwakke financiële sector bestaan.

4. Evenwichtig macro-economisch en monetair beleid blijft de beste voorzorgsmaatregel om crises te voorkomen. Deze voor de hand liggende aanbeveling blijkt maar al te vaak te worden verontachtzaamd.

5. Bezuingingen en renteverhogingen zijn niet automatisch altijd het beste antwoord voor landen die in crisis raken. De financiële crises van de jaren negentig, voortvloeiend uit geliberaliseerde kapitaalstromen en zwakke banken, zijn wezenlijk anders dan die van de overbestedingscrises in de jaren tachtig.

6. Onschuldige burgers moeten beter beschermd worden tegen de gevolgen van financiële crises. Er moet meer aandacht komen voor sociale vangnetten in steunprogramma's aan crisislanden.

7. Er dienen afspraken te komen voor een ordelijk verloop van de onderhandelingen over betalingsuitstel en schuldsanering met de particuliere crediteuren.

8. Voorkomen is beter dan genezen. Het gevaar van financiële crises wordt te lang verontachtzaamd. Als ze eenmaal uitbreken is ernstige schade (in de vorm van economische krimp en welvaartsverlies) niet te voorkomen en zijn de kosten voor crisisbeheersing exorbitant hoog.

Wie zal zich met deze onderwerpen bezig houden als de opvolger van Camdessus? Daarover valt nog niets met zekerheid te zeggen, maar er zijn wel aanwijzingen.Tussen de Verenigde Staten en de Europese landen bestaat een informele afspraak dat de president van de Wereldbank een Amerikaan is en de directeur van het Fonds een Europeaan.

Sinds 1944 waren dat een Belg (Gutt), een Noor (Jacobsen), een Nederlander (Witteveen) en drie Fransen (Schweitzer, Delarosière en Camdessus). Met een tussenperiode van vijf jaar hebben Fransen sinds 1963 de hoogste post bij het IMF bekleed. Alleen al hierom is het onwaarschijnlijk dat opnieuw een Fransman zal worden benoemd. De persoon van wie de naam circuleert – Jean Claude Trichet – is bovendien voorbestemd om op enig moment Wim Duisenberg op te volgen als president van de Europese Centrale Bank in Frankfurt.

Vier Britse namen doen ook de ronde – Mervin King van de Bank of England, Sir Nigel Wicks van het ministerie van Financiën en Andrew Crockett van de Bank voor Internationale Betalingen. Voor de eerste twee geldt als handicap dat Groot-Brittannië buiten het eurogebied staat en daarom minder greep heeft op de binnenkamers waar de benoemingsafspraak wordt voorgekookt. De kwaliteiten van Andrew Crockett, ex-topfunctionaris van het IMF, zijn onweersproken. Vandaag meldt de Financial Times dat ook de Britse minister van Financiën Gordon Brown, een belangrijke steunpilaar van de regering-Blair, wel zin heeft in de hoogste IMF-functie. Een Italiaan – thesaurier-generaal Mario Draghi – maakt weinig kans nu Italië al het voorzitterschap van de EU bekleedt. Een Nederlander - in 1986 miste Ruding de benoeming die toen naar Camdessus ging - is niet voorhanden.

Het is ondertussen duidelijk dat Duitsland een serieuze greep naar de IMF-post wil doen. De geruchten willen dat Frankrijk bereid is onder voorwaarden een Duitse kandidatuur te steunen. Daarbij circuleren de namen van Horst Köhler, oud-staatssecretaris van financiën, oud-bankier en sinds kort president van de Oost-Europabank (EBRD) in Londen, en Caio Koch-Weser. Deze heeft carrière gemaakt binnen de Wereldbank en is nog maar kort geleden, na het overhaaste vertrek van minister Lafontaine, aangesteld als staatssecretaris van Financiën onder minister Eichel.

Als buitenstaander is ook Leszek Balcerowicz voorgesteld, de Poolse minister van Financiën en architect van de Poolse `schokbehandeling' in 1990. Hoe goed Balcerowicz'reputatie ook is, het lijkt uitgesloten dat de grote Europese landen bereid zijn om deze topfunctie te laten toevallen aan een niet-EU-land.

Wie het ook wordt, de opvolger van Camdessus krijgt te maken met vier urgente zaken. Ten eerste moet een nieuwe aanpak worden gevonden om de kleptokratieën van Rusland en andere ex-Sovjet-republieken te hervormen. Ten tweede zal het IMF zich moeten bezinnen op zijn rol als ontwikkelingsorganisatie in de armste landen. Ten derde moeten er afspraken gemaakt worden met de bankensector over verdeling van de lasten in geval van financiële crises.

Deelname van de particuliere sector aan schuldsanering is actueel nadat het IMF zich onlangs bereid toonde om leningen te verstrekken aan Ecuador terwijl dit land zijn financiële verplichtingen aan de particuliere banken niet langer nakwam. Tot nu toe was dit niet toegestaan. En tenslotte moet het IMF de discussie over de hervorming van de `financiële architectuur' nieuw leven inblazen.

De komst van een buitenstaander kan hierbij katalyserend werken. De enige van de genoemde kandidaten die niet afkomstig is uit het wereldje van ministers van Financiën of centrale bankiers is Caio Koch-Weser. Een ex-Wereldbanker en een Duitser aan het hoofd van het IMF. Het klinkt als een experiment, maar het is een verfrissend idee.

    • Roel Janssen