Warboel achter het ene loket

Het ene loket voor Werk en Inkomen, paradepaardje van de sociale zekerheid nieuwe stijl, dreigt uit te draaien op een mislukking. Nieuwe Centra voor Werk en Inkomen (CWI's) komen niet van de grond en bestaande dreigen te stranden. Hoofdoorzaak: het ontbreken van politieke sturing.

Per 1 januari 2002 moet het zover zijn. Dan moet het afgelopen zijn met het gesjouw van arbeidsbureau naar sociale dienst of GAK en weer terug. Werk, traject en/of uitkering – een bezoek aan het lokale Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) en het is geregeld. Sociale diensten, arbeidsbureaus en uitvoeringsinstellingen (uvi's, zoals bijvoorbeeld het GAK) bundelen dan hun dienstverlening achter hetzelfde loket. Officieel ligt de zaak op schema, maar de praktijk is aanzienlijk weerbarstiger. Dat blijkt uit een vertrouwelijk memo van het Landelijk Procesmanagement, de organisatie die namens het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet zorgen dat de CWI's er komen. Daarin klaagt landelijk procesmanager Ella Vogelaar, afkomstig van de vakcentrale FNV, bij minister De Vries en staatssecretaris Hoogervorst dat ,,de voortgang van het SWI-proces achterblijft''. Ze somt een waslijst aan problemen op. Ondanks het feit dat er overal in het land samenwerkingsovereenkomsten zijn, zijn er de afgelopen tijd maar drie CWI's bijgekomen en het ziet er niet naar uit dat het tempo binnenkort omhoog zal gaan. In bestaande centra (er zijn er nu 67 operationeel) zijn de partners vooral bezig hun eigen belangen veilig te stellen. Het personeel is `onvoldoende voorbereid', er zijn `geen kwaliteitseisen waaraan de intake moet voldoen' en managers hebben `onvoldoende bevoegdheden'.

,,Binnen de huidige context stuiten wij op de grenzen van het realiseren van onze opdracht'', schrijft Vogelaar. Haar harde constateringen worden gesteund door onderzoek van het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv), de toezichthouder van de uvi's. In het nog vertrouwelijke concept-eindrapport van het onderzoek `Regionale uitvoering werknemersverzekeringen' stellen de onderzoekers vast dat het achter het ene loket vooralsnog een warboel is: `Er is geen sprake van samenwerking gericht op het traject dat de uitkeringsgerechtigde moet doorlopen om weer een plaats te vinden in het arbeidsproces'.

De belangrijkste oorzaak voor de stagnatie en de onwil tot samenwerking ligt volgens Vogelaar bij de politiek: ,,Als een van de belangrijkste verklaringen voor de tegenvallende resultaten van het samenwerkingsproces zien wij het uitblijven van politieke helderheid over de toekomstige uitvoeringsstructuur.'' Die politieke duidelijkheid is inderdaad al jaren ver te zoeken. Kern ervan is dat de achtereenvolgende paarse kabinetten het tot nu toe niet eens zijn over de vraag in hoeverre de uitvoering van de sociale zekerheid kan worden overgelaten aan de markt. De onenigheid daarover resulteerde in twee ontwikkelingen die met elkaar op gespannen voet staan. De ene is die van samenwerking. De gedachte is sociale diensten, uvi's en arbeidsbureaus te laten samenwerken achter één loket, het Centrum voor werk en inkomen, om zo de cliënten eendrachtig weer aan het werk helpen. Dat resulteerde in het project Samenwerking Werk en Inkomen dat in 2002 moet leiden tot een landelijk dekkend netwerk van 220 CWI's.

De andere lijn is die van marktwerking. Daarbij is het uitgangspunt dat een efficiënte uitvoering van de WAO en de WW gebaat is bij onderling concurrerende uitvoerders. Nu worden werkgevers, afhankelijk van de branche waartoe ze behoren, ingedeeld bij een uitvoerder. In de toekomst zouden zij vrij moeten kunnen kiezen. Dat leidde ertoe dat de uvi's zich gingen voorbereiden op hun toekomstige status van marktpartijen door allianties aan te gaan met commerciële bank/verzekeraars. Die samenwerking richt zich vooral op het traject van ziekte en arbeidsongeschiktheid, waarvoor werkgevers zich particulier kunnen verzekeren. Tegen die achtergrond willen de commerciële allianties een breed scala aan bank- en (sociale) verzekeringsproducten ontwikkelen op terreinen als ziekte en arbeidsongeschiktheid in combinatie met zorgarrangementen, pensioenen en andere verzekerings- en financiële diensten.

Dat alles leidde tot toenemend politiek gekrakeel over de vraag waar nu de grens tussen samenwerking en concurrentie, tussen publiek en private sfeer getrokken moest worden. Over de privatisering van Arbeidsvoorziening lijkt men het in politiek Den Haag inmiddels eens. De toekomst van de uvi's is nog altijd verre van duidelijk. Hoewel zowel het eerste als het tweede paarse kabinet vast wilden houden aan privatisering, vroeg een twijfelende Tweede Kamer minister De Vries en staatssecretaris Hoogervorst afgelopen zomer de toekomst van de uvi's nog eens nader te bekijken. Het resultaat van die exercitie komt binnenkort in de ministerraad. Naar verluidt zal het kabinet de privatisering schrappen. Dat zal echter niet het einde betekenen van de marktwerking, omdat de privatisering van de Ziektewet en de eerste fase van de WAO daarmee niet ongedaan wordt gemaakt. Met als gevolg een nieuwe ronde in de discussie en nieuwe onzekerheid in het veld.

Intussen dreigt de prille samenwerking in de CWI's het loodje te leggen. De uvi's nemen als publieke uitvoerders van de WW deel in de CWI's, maar hun toekomst als commerciële dienstverleners belet hen al te innig samen te werken met hun directe concurrenten. Ook Arbeidsvoorziening schermt met het oog op de toekomstige privatisering vacatures en werkgeverscontacten af. De gemeenten tenslotte krijgen steeds meer taken in het lokaal werkgelegenheidsbeleid en bovendien een grotere financiële verantwoordelijkheid voor de uitkeringen. Zij willen dus alleen meedoen als zij een vinger is de pap krijgen, al was het maar om te voorkomen dat zij in economisch minder florissante tijden de wrange vruchten moeten plukken van een te scherp aangezette marktwerking bij de andere partijen. Alles bij elkaar roept dat het beeld op van drie samenwerkende partijen die allemaal met één been binnen en het andere been buiten het samenwerkingsverband staan en aarzelen welk been ze moeten bijtrekken. In een onderzoek naar de samenwerkingsovereenkomsten tussen de drie partijen formuleerde het onderzoeksbureau KPMG/BEA die houding eind vorig jaar kortweg als: `afstemmen okay, samenwerken nee'.

Het gevolg is dat er niet alleen nauwelijks nieuwe CWI's van de grond komen, een bescheiden peiling bij al langer functionerende CWI's leert dat ook die het steeds moeilijker krijgen. Theo Berben, voorzitter van de stuurgroep van het Banencentrum Ede: ,,Wij hebben een tijd geleden het besluit genomen met alle partners een nieuw bedrijfsverzamelgebouw op poten te zetten. De maquette is er, maar in de vergadering van de stuurgroep, waar de handtekeningen gezet moesten worden, wilden de uvi's pas op de plaats maken. Zij wisten ineens van niets.'' In Amstelveen zegt coördinator Margriet Jongerius: ,,We hebben een brief van het GAK gekregen waarin staat dat zij naast de intake van het CWI hun eigen intake willen doen. Dat betekent voor de cliënten een dubbele intake en dus pure extra bureaucratie. De achtergrond is dat het GAK zelf greep wil houden op het geld voor hun eigen trajecten. Overigens wil ook Arbeidsvoorziening zijn vacatures nog niet in het CWI hebben.''

Ook de automatiseringssystemen sluiten niet op elkaar aan. Dus als iemand in het CWI-systeem zit, moet daarvan een print gemaakt worden en die moet dan met de hand `overgeklopt' worden in het systeem van de betrokken uvi. De gang van zaken rond de automatisering is exemplarisch voor de stagnatie. Speciaal voor de CWI's wordt een automatiseringssysteem ontwikkeld met de veelzeggende naam `Cliënt Volg en Communicatie Systeem' (CVCS). Met een simpele druk op de knop moet daarmee de actuele situatie van elke cliënt te overzien zijn. Maar dan moeten de partners dat systeem wel gaan gebruiken of tenminste hun eigen systemen geschikt maken om met het CVCS te communiceren.

Geen van beide is echter tot nu toe gebeurd. Integendeel. Vorig jaar toucheerden het GUO en het GAK van het Lisv respectievelijk 75 en 675 miljoen gulden om hun automatiseringssystemen op peil te brengen. Als het al wijs was binnenkort te privatiseren ondernemingen op deze manier een afscheidscadeautje van driekwart miljard gulden uit de publieke pot mee te geven, dan toch in elk geval onder de dwingende voorwaarde dat de nieuwe systemen aansluiten op het CVCS. In de praktijk is dat niet het geval. Kanters: ,,Inno WW, het nieuwe systeem van het GAK, communiceert niet met het CVCS. Dat geldt ook voor de systemen van de anderen.''

Pikant detail daarbij is de positie van Flip Buurmeijer die tegelijk voorzitter is van het Lisv dat de investeringen goedkeurde en van de Stichting CVCS die verantwoordelijk is voor de automatisering van de CWI's. Geen wonder dat Vogelaar in haar memo klaagt dat het aantal proefprojecten waar het CVCS kan worden getest maar niet wil toenemen. Momenteel hebben pas vijf CWI's toegezegd.

Dat de belangen van de cliënt in de huidige CWI's niet voorop staan, laat zich raden. De bedoeling van het CWI is dat iedere cliënt bij binnenkomst een zo objectief mogelijke intake krijgt. Op die manier moet duidelijk worden wat de kortst mogelijke route naar werk is. Dat leidt tot een zogeheten fasering. Wie in principe op eigen kracht werk kan vinden, wordt ingedeeld in fase 1. De cliënt die voorlopig geen kans heeft op werk omdat er teveel belemmeringen zijn, belandt in fase 4. Wie daartussenin valt, krijgt een tweede gesprek om te zien of er een lichte (fase 2) dan wel zware (fase 3) vorm van begeleiding nodig is om weer aan het werk te komen. In de praktijk is de indeling in fases echter niet zozeer gebaseerd op de mogelijkheden en wensen van de cliënt, maar op die van de instantie die de fasering uitvoert. De uvi's krijgen betaald voor de controle en de activering van cliënten die in fase 1 worden ingedeeld. Arbeidsvoorziening wordt gefinancierd op basis van de trajecten voor mensen uit fase 2 en 3. De Ctsv-onderzoekers stellen vast dat de cliënt daardoor een speelbal wordt van institutionele belangen: `De fasering lijkt indirect beïnvloed te worden door de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende organisaties en de belangen die zij hebben. () Vaak is de uvi van mening dat de betrokken cliënt in fase 1 moet worden geplaatst, terwijl Arbeidsvoorziening de voorkeur geeft aan fase 2 of 3'.

De frustratie in CWI-land is door dit alles inmiddels hoog opgelopen. Het Lisv kondigde onlangs aan extra geld uit te trekken voor de samenwerking en een brief te sturen naar het GAK met de mededeling dat de intake-activiteiten terug moeten in het CWI. Nuttig, maar onvoldoende, oordelen de CWI-managers en -bestuurders in het land. Michel Kanters vanuit Nijmegen: ,,Het is een bescheiden doorbraak, maar de kern is en blijft dat er politieke duidelijkheid moet komen over de positie van de uvi's. Daar zit de angel.'' En Margriet Jongerius: ,,Er moet doorgepakt worden, anders loopt het ons tussen de vingers door.''

    • Piet Leenders