Politieke corruptie tiert welig bij gebrek aan oppositie

In een democratie wordt ervan uitgegaan dat politiek en overheidsbeleid in dienst staan van het algemeen belang. Maar de staat als hoeder van de publieke zaak wordt niet meer serieus genomen doch beschouwd als een particulier bedrijf waarin verdiensten vooropstaan en corruptie op de loer ligt, meent S.W. Couwenberg.

Al jaren worden we periodiek geconfronteerd met allerlei gevallen van fraude en politieke corruptie op alle overheidsniveaus, zowel in nieuwe als in oude democratieën. In tal van publicaties – onder andere in het rapport van de Trilateral Commission van september 1995 Revitalizing Trilateral Democracies - toont men zich bezorgd over de groeiende ontvankelijkheid van politici en bestuurders voor corruptie en machtsmisbruik. Dit fenomeen wordt nogal eens geweten aan de corrumperende werking van het ongebreidelde marktdenken dat sinds de jaren '80 om zich heen grijpt en belangenverstrengelingen die daarmee verband houden. Maar in voormalige communistische landen was het corruptievirus ook volop werkzaam. Het doordrong daar alle sectoren van het openbare leven en was een voorwaarde voor het functioneren van het socialistische systeem. Onkreukbaarheid gold in dit systeem zelfs als een onmogelijke deugd. De bron van corruptie is derhalve niet gelegen in een specifiek politiek of economisch systeem, maar in de menselijke neiging tot het kwade die zich vooral manifesteert in machtsposities. In democratieën heeft men getracht hiertegen een dam op te werpen door een complex systeem van machtsspreiding en machtscontroles, checks and balances, maar zelfs dit systeem blijkt geen afdoende remedie te zijn.

In een democratie wordt ervan uitgegaan dat politiek en overheidsbeleid in dienst staan van het algemeen belang. Het benutten van openbare ambten ten dienste van particuliere of politiek niet behoorlijk afgewogen groepsbelangen geldt derhalve als een laakbare handelwijze, een uiting van corrupt gedrag. De zuiveringseed die volksvertegenwoordigers en ministers afleggen bij aanvaarding van hun functie is een consequentie van het onderscheid tussen algemeen en bijzonder belang dat ten grondslag ligt aan de politieke moraal in een democratie. Ook het onderscheid tussen publiek- en privaatrecht is daarop gebaseerd. Maar het probleem is wel dat algemeen belang als normatief beginsel sinds lang omstreden is geraakt. In de marxistische literatuur is het sinds de vorige eeuw afgedaan als een typisch burgerlijke fictie, een dekmantel van heersende kapitaalbelangen. Maar ook in de zogeheten burgerlijke literatuur geldt het sinds de jaren '60 als een vrome politieke fictie, waaraan men alleen nog wil vasthouden omdat het in de praktijk een onmisbare legitimerende werking heeft.

In de economische theorie van politieke besluitvorming die in de politieke en sociale wetenschappen brede weerklank gevonden heeft, gaat men ervan uit dat ieder die in enigerlei staatsfunctie optreedt alleen de maximalisatie van eigen nut op het oog heeft. Die theorie is daarmee een nieuwe factor in de ontwikkeling van een corruptieklimaat. Het algemeen belang wordt immers als normatief beginsel irrelevant geacht. De staat wordt als hoeder van de publieke zaak met een eigen status en verantwoordelijkheid niet langer serieus genomen, maar als een gewoon particulier bedrijf beschouwd, waarin niet dienen, maar verdiensten vooropstaat. Het onderscheid tussen publieke en private belangen en verantwoordelijkheden raakt hierdoor in verval met alle gevolgen vandien. Hierin past ook het streven naar een salariëring van politici en hoge ambtenaren die concurrerend is met die in het bedrijfsleven.

De vraag wat als corrupt gedrag valt aan te merken, wordt uiteraard mede bepaald door de zich ontwikkelende politieke cultuur. Wat in de ene periode en in het ene land acceptabel wordt geacht, is dat niet in een andere periode of politieke cultuur. In Latijns-georiënteerde politieke culturen - bijvoorbeeld in Frankrijk, Italië, België - is het benutten van openbare ambten ter bevoordeling van persoonlijke of partijpolitieke belangen lange tijd een feitelijk geaccepteerde praktijk geweest. Langs die weg is zij ook doorgedrongen tot de bestuurspraktijk van de Europese Commissie en de Brusselse bureaucratie. In maart van dit jaar heeft dit geleid tot de val van de Commissie. In Italië is tegen die praktijk in de jaren '90 de operatie `schone handen' op gang gekomen en in België is de laatste jaren in koor geroepen om een nieuwe politieke cultuur. Ook op Europees niveau wordt daar nu naar gestreefd.

In de VS bestaat ook een lange traditie van politieke en ambtelijke corruptie. Dit heeft daar onder meer geleid tot aanscherping van gedragsregels voor Congresleden die als gevolg daarvan verplicht zijn tot een gedetailleerde opgave van al hun financiële belangen en relaties. Dat politici en bestuurders voorinformatie ten eigen bate benutten, wordt daarentegen vrij algemeen aanvaard als behorend tot de spoils of office. In Nederland is de politieke moraal waaraan politici en bestuurders getoetst worden enerzijds strikter van aard dan in voornoemde landen. Anderzijds is men hier sneller geneigd misstanden of pijnlijke affaires toe te dekken uit angst voor opspraak en beschadiging van de waardigheid van het openbare ambt. De oude Nederlandse regententraditie is in dit verband een belangrijke remmende factor.

De ontwikkeling van onze parlementaire democratie tot een partijendemocratie waarin partijen beslissende elementen worden in de vertolking van wat het volk geacht wordt te willen, heeft hier overigens ook een klimaat geschapen waarin algemeen belang en partijbelang te veel in elkaars verlengde komen te liggen. Vandaar dat partijpolitieke benoemingen ook hier heel normaal zijn geworden. Toen begin jaren '90 een kleine rel ontstond rond CDA-minister Bukman die in een uitgelekte brief aan een andere CDA-minister het algemeen belang ondergeschikt leek te maken aan dat van zijn partij, merkte oud-minister J. Zijlstra, eveneens van het CDA, in een interview in HP/De Tijd onomwonden op: `Wat is dit algemeen belang? Het bestaan en de bloei van mijn partij, dat is voor mij het algemeen belang.' In onze partijendemocratie is die reactie niet verrassend. En zij ligt ook geheel in de lijn van de neiging onder economen, politicologen en politici om het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip op te vatten dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld.

De democratische rechtsstaat wordt daarmee wel in de kern aangetast. Dat impliceert immers dat, als de verwerving van regeringsmacht te danken is aan het politieke succes van een bepaalde partij of coalitie van partijen, die macht uitgeoefend dient te worden in het algemeen belang – het belang van heel het volk zonder (partij)politiek onderscheid, dat van de daarvan afgeleide bevoegdheden geen ander gebruik gemaakt mag worden dan voor de publieke doeleinden waarvoor zij verleend zijn en dat alle in het geding zijnde belangen op evenwichtige wijze afgewogen moeten worden.

Voor een effectieve bestrijding van politieke corruptie is herwaardering van het algemeen belang als normatief beginsel een onontbeerlijke voorwaarde. Dat de neiging tot corruptie - inherent aan machtsuitoefening – zich in democratieën meer manifesteert dan men in theorie zou verwachten heeft tevens te maken met het vaak gebrekkige functioneren van een alerte politieke oppositie. In het Nederlandse poldermodel functioneert die oppositie nog slechts op een heel laag pitje. Conformisme – vroeger gezien als typische eigenschap van rechtse mensen – is in dit model de belangrijkste politieke deugd geworden.

S.W. Couwenberg is hoofdredacteur-directeur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht.

    • S.W. Couwenberg