Wetgeving behoeft toetsing vooraf

De Raad van State moet nieuwe (fiscale) wetgeving vooraf toetsen aan de algemene rechtsbeginselen, meent L.G.M. Stevens.

Bestuurders klagen er nogal eens over dat rechters hen voor de voeten lopen en aldus slagvaardig optreden bemoeilijken. Overtrokken rechtvaardigheidsnoties doen in hun ogen al gauw afbreuk aan de effectiviteit van het beleid. Ter verbetering van de bestuurbaarheid wordt een meer bescheiden opstelling van de rechterlijke macht bepleit. Er zou meer begrip moeten bestaan voor de complexiteit van het bestuurlijke proces. De rechter zou terughoudender moeten zijn in de wijziging of ongedaanmaking van bestuurlijke beslissingen. Daartegenover bepleiten de rechters bij voortduring een grotere mate van zorgvuldigheid in het proces van regelgeving. In een dynamische samenleving is het heel normaal dat deze wrijving tussen de regelgevende en de rechtsprekende macht een bestuurlijk spanningsveld creëert. Dat moet zich op gezette tijden ontladen in kritische kanttekeningen over elkaars functioneren.

Het belastingrecht is een onderdeel van het bestuursrecht waarin dit schuren der machten de laatste tijd zeer voelbaar is geweest. De instrumentalisering van het belastingrecht heeft het belastinggeld immers in toenemende mate het karakter van stuurgeld gegeven. Het belastingrecht ontwikkelde zich daardoor van codificerende tot modificerende regelgeving. Wetgeving wordt dan ter hand genomen als uitdrukking van de maakbaarheid van de samenleving.

De wet wordt vooral beleefd als een instrument tot beleidsrealisatie en te weinig ervaren als middel tot machtsinperking van de overheid. Zij levert zodoende niet meer de gewenste waarborg tot rechtszekerheid en verliest aan intrinsieke waarde.

Naarmate de pluriformiteit in maatschappelijke doelstellingen groter is, en de onderliggende maatschappelijke en politieke verhoudingen controversiëler, zal wetgeving in sterkere mate een compromiskarakter moeten hebben. Om een werkbare structuur te creëren wordt daarom bij de aanvang van een kabinetsperiode een regeerakkoord gesloten. Dat leidt weliswaar tot versmalling van de beleidsmarges, maar creëert ook voorspelbaar beleid. Gewijzigd of voortschrijdend inzicht wordt immers snel geblokkeerd met de bezwering dat sprake is van `contractbreuk'. Hoezeer de paarse coalitie ook versterking van staatsrechtelijke dualiteit hoog in het vaandel schreef, de praktijk leert dat de gebondenheid aan het regeerakkoord in feite naar een monistische opstelling voert.

Binnen dit politieke krachtenveld wordt de onafhankelijke rechterlijke macht daarom door menigeen ervaren als een rots van zekerheid in de politieke branding. Zij bewaakt het recht en toomt macht in, daar waar die niet meer ten dienste van de rechtvaardigheid wordt uitgeoefend. De belangen van het individu en die van de overheid als verpersoonlijking van het algemene belang moeten zorgvuldig ten opzichte van elkaar worden afgewogen. De toekenning van het gewicht dat aan de in het geding zijnde belangen moet worden verbonden, zal daarbij de cruciale rechtsvraag zijn. In de belastingheffing, waar deze spanning tussen het publieke en het private belang zich met name doet gevoelen, komt deze principiële rechtsvraag markant tot uitdrukking.

De rechter is binnen de huidige staatsrechtelijke opvattingen geen mechanische wetsuitlegger. Hij vervult een rechtsvindende opdracht die soms zelfs rechtsvorming vereist. Niet de staatsrechtelijke machtenscheiding, maar het machtsevenwicht staat centraal. Dit betekent dat ook de wetgever als democratisch gelegitimeerde staatsmacht gebonden is aan rechtsbeginselen. Het is de rechter die toetst of deze in voldoende mate worden gerespecteerd. Soms moet het machtswoord van de wetgever wijken voor het rechtsoordeel van de rechter. De Hoge Raad schrijft daarover zelf in zijn laatste jaarverslag: ,,De rechter neemt een belangrijke positie in ten opzichte van de andere staatsmachten door zijn bevoegdheid de uitoefening van hun bevoegdheden te toetsen aan het recht.''

Het geldende verbod aan de rechter om de wetten te toetsen aan de Grondwet zou beter kunnen worden afgeschaft. Dit geldt te meer nu deze verbodsbepaling gemakkelijk kan worden omzeild via een beroep op verdragen waarin de algemene rechtsbeginselen zijn gecodificeerd. Een dergelijke sluiproute om algemene rechtsbeginselen (gelijkheid, vertrouwen, zorgvuldigheid) tot gelding te brengen, zou niet nodig moeten zijn.

Uit een oogpunt van rechtsbescherming is het onbevredigend dat de rechter bij de toetsing aan de algemene rechtsbeginselen thans beperkt is tot een marginale toetsing van het aan hem voorgelegd geval. De burger die tot de conclusie komt dat de wetstoepassing in strijd raakt met de algemene rechtsbeginselen, zal in zijn schendingsklacht bij de rechter aannemelijk moeten maken dat de overheid in redelijkheid deze wet niet had kunnen uitvaardigen, althans redelijkerwijze niet had mogen berusten in de belastende rechtsgevolgen. Door deze verdeling van de bewijslast, waarbij de overheid meestal slechts aannemelijk hoeft te maken dat haar handelwijze niet apert onredelijk is, trekt de burger veelal aan het kortste eind. Daarom is het gewenst om naast deze marginale toetsing achteraf ook een toetsing vooraf in te bouwen. Dit zou de rechtsbescherming zeer ten goede komen.

Daartoe zouden algemene beginselen van behoorlijke wetgeving kunnen worden ontwikkeld die door de Raad van State worden getoetst. In zijn advies aan het Kabinet betreffende een ingediend wetsvoorstel kan de Raad expliciet kenbaar maken dat een wetsvoorstel zijns inziens strijdig is met een hogere rechtsorde (verdragen, andere wetgeving of algemene beginselen van behoorlijke wetgeving). Zou de ministerraad de bezwaren van de Raad van State niet of niet bevredigend wegnemen en het voorstel toch indienen bij de Tweede Kamer, dan zou de Raad van State de kwestie ter beoordeling moeten kunnen voorleggen aan de Hoge Raad. De Tweede Kamer zou dan niet eerder tot mondelinge behandeling van het wetsvoorstel moeten kunnen overgaan dan nadat zij kennis heeft kunnen nemen van het oordeel van de Hoge Raad. Op deze wijze krijgt de Raad van State een constitutioneel rechtsbeschermend karakter. Aangezien wetsvoorstellen soms door amendering op gespannen voet komen te staan met algemene rechtsbeginselen, zou ook voor deze fase in institutioneel rechtsbeschermend toezicht moeten worden voorzien.

Een dergelijke toetsing vooraf van de (fiscale) wetgeving aan de algemene rechtsbeginselen zou de individuele burger veel frustratie kunnen besparen, de maatschappij kunnen behoeden voor grootschalige bezwaar- en beroepsprocedures zoals we die uit de fiscale praktijk kennen, maar vooral de intrinsieke rechtswaarde van de wet, en daarmee de geloofwaardigheid van de overheid, vergroten. En dat zou winst zijn.

Prof.dr. L.G.M. Stevens is hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

    • L.G.M. Stevens