Het Bijna-land

Vijf maanden na de oorlog hebben Servische militairen en politie Kosovo verlaten. Honderden internationale hulporganisaties zijn er gearriveerd. Om de oorlogsschade te herstellen, een nieuw bestuur op te zetten en de basis te leggen voor een economie. Deze week werd het ministerie van Financiën opgericht. Bericht van de `blauwe planeet'.

Het winterzaad moet voor 15 november de grond in, anders slaat de vorst toe. Nu niet zaaien, betekent volgend jaar niet oogsten en dan kan de wereldvoedselorganisatie weer zo'n 700.000 Kosovaarse monden vullen. Alleen: tractoren kunnen niet zonder diesel en die ontbreekt.'' De Belgische kolonel Georges Borrey kijkt fronsend over zijn bril om te controleren of zijn boodschap overkomt. Hij buigt over zijn bureau en gaat op fluistertoon verder. ,,En zouden wij ons aan alle regeltjes houden dan zou er geen tractor kunnen rijden en komt het zaad nooit de grond in.''

Wanneer de KFOR-militairen namelijk diesel willen verstrekken aan de boeren, moeten er volgens de voorschriften vijf formulieren worden ingevuld. ,,En dan nog mag de diesel pas worden gegeven als er een officieel groen licht is van de VN'', legt Borrey uit. ,,Ik heb verordonneerd dat mijn manschappen zelf maar de afweging moeten maken. Boeren, maar ook autobussen die kinderen naar een school vervoeren, moeten nu diesel hebben. In dit soort gevallen luidt het devies: eerst handelen en dan kijken hoe het volgens de doctrines had gemoeten.''

Borrey is verantwoordelijk voor de samenwerking tussen de militaire en civiele organisaties in Kosovo. Op een heuvel, een paar kilometer buiten de hoofdstad Priština, heeft Kosovo Force (KFOR) haar hoofdkwartier. Eens waren op de heuvel filmstudio's gevestigd, nu wordt er een dorp van containerwoningen uit de grond gestampt. Het camouflagegroen van de legertenten maakt plaats voor witgeel plastic en veel aluminium. In een kunststof container met één raam houdt de kolonel kantoor. De wanden zijn beplakt met organisatiediagrammen en tijdschema's; op één wand hangt onder de Belgische vlag een groot staatsieportret van koning Albert II met zijn vrouw Paola.

De Belgische militair en Balkan-kenner diende in VN-verband in Kroatië, Sarajevo en Mostar. ,,Dat winterzaad is zo'n schone illustratie voor hoe moeizaam de opbouw van Kosovo tot stand komt.'' Hij recht zijn rug, maakt van zijn hand een vuist, en ontspant vervolgens de duim: ,,Ten eerste de bureaucratie. We zijn hier aan het pionieren. De natuurlijke neiging bij internationale organisaties is om dan houvast te zoeken bij doctrines, maar die moeten vaak nog worden opgesteld en dat kost tijd. We zouden meer moeten handelen en pas daarna verantwoording afleggen.'' Wijsvinger: ,,Ten tweede de overvloed aan organisaties. De VN, KFOR, de Europese Unie, de wereldvoedselorganisatie WHO en dan nog een tiental niet-gouvernementele organisaties houden zich allemaal bezig met de agrarische sector. Allemaal met de beste bedoeling, maar het is niet direct efficiënt te noemen.''

Middelvinger: ,,Ten derde moet het winterzaad met vrachtwagens uit Macedonië worden aangevoerd. Er is slechts één grensovergang en de wachttijd voor de camions bij Blace loopt al op tot een week. Zo kun je toch niet een land opbouwen.''

Ringvinger: ,,Ten vierde het winterzaad dat al in Kosovo is aangekomen, dat is volledig in handen van Albanese boeren. De Serviërs vallen buiten de boot. Dan moet je als KFOR hard ingrijpen, want onze missie is om hier een stabiele multi-etnische samenleving op te bouwen.''

Pink: ,,Tot slot, de problemen zijn op zich niet groot, maar we worden geconfronteerd met zoveel problemen tegelijk. Het gevolg: niet al het winterzaad zal worden gezaaid.''

Vijand

KFOR en de Verenigde Naties zijn samen verantwoordelijk voor de bestuurlijke en economische opbouw van Kosovo. Na 79 dagen van bombardementen door de NAVO aanvaardde president Slobodan Miloševic op 4 juni het vredesplan. De internationale gemeenschap weekte Kosovo los van Joegoslavië en nam het bestuur over. Weliswaar voor een overgangsperiode in afwachting van een definitieve regeling, maar nog nooit heeft de VN zulke verreikende bestuurlijke bevoegdheden gehad als in deze Joegoslavische provincie. In de `VN-republiek Kosovo' zwaait de Fransman Bernard Kouchner, een van de oprichters van Artsen zonder Grenzen, de scepter.

Nadat de Servische troepen Kosovo verlieten, arriveerden massaal de internationale hulpverleners. Op dit moment zijn 363 humanitaire organisaties actief. Het aantal `niet-humanitaire' organisaties wordt door de VN geschat op nog eens 240. Hieronder valt bijvoorbeeld de Vereniging Nederlandse Gemeenten die helpt bij de opbouw van de bestuurlijke structuur. De coördinatie van de 600 organisaties gebeurt – in principe – door de VN. ,,Zoveel organisaties zou tot een beetje bureaucratie kunnen leiden'', meent VN-woordvoerder Roma Bhattacharjea. ,,Het leidt zeker tot bureaucratie'', constateert Ali Jakupi, hoogleraar economie aan de universiteit van Priština. ,,Ik zie het dagelijks.'' Op zijn universiteit is het uitwisselen van anekdotes een populaire bezigheid.

Vraag: ,,Waarom hadden de VN in het begin van die grote kantoren?''

Antwoord: ,,Er waren in heel Kosovo geen perforators waardoor ze geen dossiers in ordners konden opbouwen. Ze moesten alles apart stapelen.''

Vraag: ,,Waarom is het VN-kantoor in Zvecan dicht?''

Antwoord: ,,De inktpatroon van de printer was op en de VN hebben bepaald dat een nieuw patroon alleen kan worden verkregen wanneer de oude wordt ingeleverd. En Zvecan ligt nu eenmaal op zo'n 70 kilometer van Priština in een moeilijk toegankelijk gebied.''

,,Er heerst schaarste'', licht een VN-woordvoerder toe. ,,Dus om te voorkomen dat er in één kantoor een volle doos staat terwijl een ander kantoor niets heeft, hebben we deze maatregel genomen.''

Met een verwijzing naar de blauwe petten van de VN'ers, typeren de antibureaucraten en critici het bestuur in Kosovo als de `blauwe planeet'. Met een ruimteschip komen de internationale ambtenaren aan en nemen zonder last en ruggespraak met de lokale bevolking het bestuur over. Om dat zonder last en ruggespraak te illustreren wordt graag verwezen naar de wat ongelukkig gekozen officiële naam van de VN-missie in Kosovo: UNMIK, de afkorting staat voor United Nations Interim Administration Mission in Kosovo. Saillant is dat het Albanese woord voor vriend `mik' is; het Albanese woord voor vijand is `unmik'. ,,Wel een beetje wereldvreemd'', verzucht Jakupi. ,,Maar UNMIK is slechts tijdelijk.'' Uiteindelijk moet Kosovo weer opgaan in de Federale Republiek Joegoslavië, maar wel onder de voorwaarde van een vorm van autonomie.

Het is een onderwerp dat alle plaatselijke `opbouwwerkers' het liefst voor zich uitschuiven. ,,Laten we eerst een fatsoenlijk bestuur en economie opbouwen, daarna zien we wel verder'', zegt bijvoorbeeld Daan Everts. Hij is hoofd van de missie in Kosovo van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en geeft leiding aan de wederopbouw van, zoals dat heet, `een civiele structuur'. ,,De economie is hier achterlijk'', zegt hij resoluut. ,,Er is tien jaar lang niet geïnvesteerd. Elektriciteit, watervoorziening, stadsverwarming, infrastructuur, water – het is allemaal een zootje. Dit goed regelen, heeft prioriteit. De uiteindelijke staatsvorm kan wel even wachten, ook omdat de internationale organisaties voorlopig nog wel even in Kosovo zullen zijn.'' Vijf, tien, twintig jaar? Everts: ,,Ik schat minimaal tien jaar.''

De opbouw verloopt moeizaam. ,,In Kosovo valt alles tegen'', constateert Everts op de negende etage van het OVSE-gebouw in Priština terwijl hij over de stad tuurt. ,,De besluitvorming verloopt traag. Dat is geen kritiek op de mensen hier, maar op de VN-leiders in New York. We werken in een unieke situatie en dat betekent dat niet voor ieder geval dat we tegenkomen een voorschrift bestaat. De VN houden niet van improviseren. Ze zijn als de dood dat ze het stempel van koloniale betweters opgeplakt krijgen.''

En er is veel competitie tussen de hulpverleners. De Zwitserse regering schonk Kosovo vijfhonderd koeien. Na aarzelingen (die betroffen het gevaar van landmijnen en het voer) ging de verantwoordelijke ambtenaar in Priština uiteindelijk akkoord. Er waren stallen en voer, en er was een distributiesysteem voor melk opgezet. Vlak voordat het contract met de Zwitsers zou worden getekend, kregen de VN er lucht van en waren dus tegen. Een argumentatie ontbrak, gewoon tegen. Het scheelde niet veel of de twee hulpverleners gingen met elkaar op de vuist. De VN hadden uiteindelijk het nakijken; euforisch meldt de KFOR-chronicle van afgelopen maand het `speciale troepentransport' van de eerste zestig koeien.

Ondergronds

Vijf maanden nadat het Joegoslavische leger en politie zich terugtrokken uit Kosovo komt het maatschappelijk en economisch leven langzaam weer op gang. Opvallend is dat de Serviërs uit het straatbeeld zijn verdwenen; ze hebben het land verlaten of houden zich schuil. ,,De Albanezen gebruiken nu de vaardigheden die ze hebben geleerd om de afgelopen decennia te overleven'', zegt Rexhep Qosja – de Abraham Lincoln van Kosovo, zoals de professor/schrijver door het State Department wordt getypeerd. Qosja verliet vorig jaar de partij van Ibrahim Rugova en stichtte een eigen partij met nauwe banden met het Kosovaarse bevrijdingsleger UÇK.

Op zijn werkkamer in de universiteit zit Qosja onder een portret van Naim Frashëri, een van de belangrijkste Albanese dichters. In het schilderij zitten vijf kogelgaten. ,,Een afscheidscadeautje van de Serviërs'', legt hij uit. ,,Ik laat het niet repareren, het markeert het afscheid van de Serviërs in dit land.''

De Joegoslavische president Miloševic ontnam Kosovo in 1989 de autonome status, zo doceert Qosja. `De bakermat van Servië' werd weer ingelijfd bij het moederland. In snel tempo volgde de `Servisering' van de Kosovaarse instellingen: honderdduizenden Albanezen raakten hun werk kwijt. De Albanezen reageerden op de onderdrukking door zich, onder leiding van hun pacifistische leider Rugova, ondergronds te organiseren. Er ontstond een `illegaal' netwerk van scholen, ziekenhuizen en sociale zorg.

De `schaduwstaat' kwam aan geld via een eigen belastingsysteem en Albanezen die in het buitenland werkten, moesten drie procent van hun inkomen afstaan. ,,Er bestonden twee gescheiden samenlevingen'', zegt Qosja. ,,Aan de oppervlakte een Servische staat, genegeerd door de Albanese meerderheid van de bevolking; en een ondergrondse schaduwstaat getolereerd door de Serviërs zolang de Albanezen niet naar de wapens grepen. Deze nagenoeg zelfvoorzienende schaduwstaat komt nu bovengronds.''

Daarnaast constateert hij dat veel Albanese gastarbeiders, die weigerden voor de Serviërs te werken, nu terugkomen met hun vaardigheden èn hun geld. ,,De relatief rijke Albanese diaspora stortte haar spaargeld op Westerse spaarrekeningen zolang het land in handen was van Serviërs. Ik verwacht dat dit geld nu wordt geïnvesteerd in de opbouw van Kosovo.''

Minder optimistisch is Ali Jakupi, hoogleraar economie aan de universiteit van Priština. ,,Veel Albanese gastarbeiders zullen hier gaan investeren, maar dat geld wordt besteed aan huizen, luxe goederen en het ondersteunen van familie en vrienden. Het levert nauwelijks een bijdrage aan de echte wederopbouw.'' De econoom, groot pleitbezorger voor de `groot-Albanese gedachte', erkent dat het geld voor de vernieuwing van de economie uit het buitenland moet komen. ,,Met het accent op vernieuwing – geen wederopbouw – want Kosovo is een ontwikkelingsland.''

,,Een bijna-land'', zeggen gedetacheerde ambtenaren van de Europese Unie. Onder leiding van de Brit Joly Dixon, voormalig adviseur van commissievoorzitter Jacques Delors, moeten ze een moderne markteconomie op poten zetten. In Kosovo werd geen belasting geheven, er was geen bankverkeer, er was geen begroting, er was niet eens een ministerie van Financiën. Vier maanden later heeft de Duitse mark de dinars van Miloševic vervangen, wordt er belasting geheven, is er afgelopen week een ministerie van Financiën opgericht en wordt de laatste hand gelegd aan de begroting voor dit jaar.

De eerste minister van Financiën is een Nederlander, Rutger Wissels; oud-medewerker van Eurocommissaris Hans van den Broek. In een gedeeltelijk platgebombardeerd gebouw in Priština wordt met `drie man en een paardenkop' gewerkt aan de eerste Miljoenennota. ,,We zijn met nul begonnen'', legt Wissels uit in zijn `ministerskamer'. Een ruwhouten wand scheidt de ruimte in tweeën (,,In Kosovo is behoefte aan alles, dus ook aan kantoorruimte''); op het krathout is met rode punaises de blauwe vlag met gele sterren van de Europese Unie geprikt.

Kluizen

De kosten voor de wederopbouw bedragen volgens Wissels tussen de vijf en zeven miljard gulden over een periode van drie jaar. Deze investeringsuitgaven komen voor rekening van buitenlandse geldschieters; de lopende uitgaven, zoals salarissen voor de ambtenaren en sociale uitkeringen, moeten in principe door het land zelf worden op gebracht.

,,Om aan inkomsten te komen zijn we begonnen met het innen van een importheffing op alle producten die het land binnenkomen, met uitzondering van de eerste levensbehoeften. Ook wordt op benzine, sigaretten en alcohol een accijns geheven. Zo verwachten we dit jaar bijna 40 miljoen Duitse mark te innen'', rekent Wissels voor. Daarmee is eenderde binnen van het bedrag dat nodig is om de Kosovaarse ambtenaren te kunnen betalen. De rest moet worden geschonken door het buitenland, want Kosovo kan niet lenen op de internationale kapitaalmarkt omdat het juridisch nog steeds bij Joegoslavië hoort. ,,De grootste donor is trouwens Nederland dat 35 miljoen mark beschikbaar stelt voor begrotingssteun'', zegt `minister' Wissels.

Zijn departement kon pas worden opgericht na een intensieve bureaucratische worsteling tussen VN en EU. Over de wet, die aan het departement ten grondslag ligt en slechts drie A4'tjes beslaat, is vijf maanden gedelibereerd waardoor `president' Kouchner pas afgelopen week zijn handtekening kon zetten.

Om Joegoslavië niet te bruuskeren mocht het uiteraard geen ministerie heten en is gekozen voor het pseudoniem `central fiscal authority of Kosovo'. ,,Daarover konden we het snel eens worden met de VN, maar toen ging het spel op de wagen'', legt Wissels uit. Hij leunt achterover en vat cabaretesk de discussie samen.

VN: ,,Wie gaat dit ministerie beheren?''

EU: ,,Wij.''

(Intermezzo: de hakken gaan in het zand, want de VN zien een stukje van hun macht verdwijnen en gaan in de verdediging.)

VN: ,,Maar jullie zijn geen VN-instelling.''

EU: ,,Correct. Maar de EU is voor deze klus ingehuurd en de VN houden de eindverantwoordelijkheid. Immers de VN besturen het protectoraat.''

VN: ,,Ja, maar ...''

EU: ,,Dit is de meest efficiënte manier van werken. Tot nu toe kunnen we geen Pfennig uitgeven omdat de juridische legitimatie ontbreekt.''

VN: ,,Jullie kunnen toch de voorbereiding doen en wij de uitvoering.''

EU: ,,Voorbereiding en uitvoering horen in één hand, en je moet een scheiding aanbrengen tussen het ministerie van Financiën en de departementen die geld uitgeven. Dat is fundamenteel voor goed bestuur.''

Op serieuze toon gaat Wissels verder. ,,De internationale gemeenschap wil het land gaan besturen. Dan is een goede begroting onontbeerlijk; daar maak je de afweging van de prioriteiten.'' Medio oktober waren de VN-ambtenaren in Priština overtuigd, maar toen klonk de bel voor de tweede ronde: de VN-ambtenaren in New York. Na een herhaling van argumenten gaf Kouchner, op zijn zestigste verjaardag, zijn fiat aan de wet.

,,Ik kan eindelijk geld uitgeven'', verzucht Wissels. En de minister heeft geld. In het centrum van Priština, bij het voetbalstadion en het platgebombardeerde politiegebouw, staan in een kelder twee kluizen van ieder vijf bij tien meter; een is van de Shërbimi i Kontabilitetit Shoqëror i Kosoves, de ander is van de Europese Unie. Na twee sleutels van 35 centimeter, een combinatiecode en een draai aan een groot wiel komt de stalen deur van tweeduizend kilo in beweging en geven de kluizen hun geheimen prijs: de Kosovaarse is nagenoeg leeg, in de kluis van de Europese Unie ligt op de stalen stellingkasten een bedrag van ruim twintig miljoen Duitse mark.

De minister van Financiën moet op korte termijn de Kosovaarse ambtenaren gaan uitbetalen, want stakingen liggen op de loer. Ambtenaren, onderwijzers en artsen hebben al een voorschot van zo'n 200 Duitse mark gekregen, velen vinden dat absoluut onvoldoende in vergelijking met hun landgenoten die bij de internationale hulporganisaties werken. Een chauffeur bij de VN verdient 1.000 Duitse mark; een tolk gaat met 1.500 mark naar huis. ,,Deze bedragen hebben de arbeidsmarkt behoorlijk verziekt'', vindt Wissels. Zijn Kosovaarse ambtenaren zullen volgend jaar waarschijnlijk niet meer verdienen dan gemiddeld 225 mark per maand. Wissels: ,,Ongeveer het niveau in buurland Macedonië, dat is een realistischere vergelijking dan de VN-vergoeding.''

Octopus

De lage lonen en zeker het achterblijven van de uitbetaling, werken de zwarte economie in de hand. In het ziekenhuis van Priština krijgen patiënten die contant betalen al voorrang. In de wachtkamer waar de kalk van de muren valt, zitten zes mensen op houten banken te wachten voor een consult bij de oogarts. ,,Ik heb geen geld, dus ik moet wachten'', zegt Musa Çelebi. Hij is hier voor de derde keer omdat zijn dochtertje een ontsteking aan haar oog heeft en hij kent inmiddels de mores. ,,Je meldt je bij de secretaresse. Ze vraagt `contant'? Zeg je `ja' dan sluit je vooraan in de rij. Zeg je `neen' dan sluit je achteraan in de rij'', vertelt hij gelaten. ,,Vroeger gingen de Serviërs voor, nu de rijken. Kosovo begint al een echte Westerse staat te worden.''

Tot nu toe zijn grote arbeidsconflicten en stakingen voorkomen, met name door interventie van het UÇK en haar leider Hashim Taçi. Stakingen zouden volgens het UÇK een ontwrichtende invloed hebben op de opbouw van het land. Het is illustratief voor de invloed van het voormalige Kosovaarse bevrijdingsleger, als een octopus heeft het UÇK greep op bijna alle facetten van de opbouw van het land.

Een voorbeeld: er wordt met man en macht gesleuteld aan de elektriciteitscentrale; de stroom valt gemiddeld drie keer per dag uit. En als de stroom uitvalt, komt er ook geen water uit de kraan en heerst in de straten de sfeer van een verplichte siësta. Het management van de centrale bestond uit Serviërs, maar is nu overgenomen door Westerse specialisten. Het UÇK tolereert dit omdat het middenmanagement uit Albanezen bestaat en die hebben de afgelopen tijd buitensporig veel nieuwe mensen aangenomen. ,,Een vorm van vriendjespolitiek die gezien de hoge werkloosheid wel begrijpelijk is, maar absoluut niet te tolereren'', vindt Wissels. ,,Het is bovendien onbetaalbaar.''

De centrale wordt op kolen gestookt en de leiding is er van overtuigd dat een substantieel deel verdwijnt in het zwarte circuit. ,,Deze problemen zijn alleen, met steun van het UÇK aan te pakken'', weet Everts. De `opbouwwerkers' hebben de steun van de lokale bevolking nodig om hun plannen te realiseren en het UÇK kan die steun leveren. Taçi is de facto al de regeringsleider en wordt vooral door de Amerikanen ook zo behandeld. Naar buiten is hij een zelfbewuste, coöperatieve partner. Voor zijn achterban spreekt hij duidelijke taal. ,,Ik ben president van Kosovo'', zei hij onlangs in Dragaš; een kleine plaats in Zuidoost-Kosovo. ,,Mensen die mijn regering steunen, zijn welkom in Kosovo. Iedereen die problemen maakt moet Kosovo verlaten.''

Bewust van deze opvatting hebben veel Serviërs Kosovo al verlaten; hun aandeel wordt geschat op vijf procent van de totale bevolking tegen tien procent vorig jaar. De achterblijvers, de Albanezen, zien dat de NAVO en de internationale hulporganisaties de oorlogsschade herstellen, een nieuw bestuur opzetten, en de basis leggen voor een economie. Het UÇK gedoogt het, biedt af en toe de helpende hand, en neemt aan het eind van de rit de zaak over.

    • Cees Banning