Verleden werpt schaduw over nieuwe telecomwet

Wat was het leven vroeger toch eenvoudig. Eén PTT, één type telefoontoestel – en lange wachttijden voor een nieuwe aansluiting. Tegenwoordig heeft een beetje telecomconsument al gauw te maken met ,,nummerportabiliteit' en gsm, met voice mail en internet-providers. Tien jaar na de liberalisering van het staatsbedrijf der PTT dient zich nu waarlijk een volwaardig, landelijk alternatief voor de traditionele monopolist aan in de vorm van een alliantie van kabelexploitanten (als deze het tenminste houdt).

Telecommunicatie is kortom een schoolvoorbeeld van een sterke technische en economische dynamiek. Toch is het typerend voor de moderne informatiemaatschappij dat veel ontwikkelingen die ogenschijnlijk `technisch' en `economisch' van aard zijn, in wezen een kwestie zijn van regelgeving _ inclusief de daarin besloten politieke keuzes. Een Britse deskundige heeft zelfs de stelling verdedigd dat regulering de `single most important factor' is voor de toekomst van de informatie-industrie in ruime zin.

Er komt dus heel wat neer op de nieuwe Telecommunicatiewet die in 1997 tot stand kwam. Medewerkers van het Instituut voor informatierecht van de Universiteit van Amsterdam schreven er een standaardwerk over. De nieuwe wet vormt een opmerkelijke breuk met het verleden. Toch was de vórige nieuwe wet, de Wet telecommunicatievoorzieningen (WTV), zelf nog geen tien jaar oud. Deze wet verving op zijn beurt de Telegraaf- en Telefoonwet die vijfentachtig jaar was meegegaan.

Met name deze oude wet heeft zijn uitwerking niet gemist als verdedigingslinie voor de traditionele monopoliepositie van het staatsbedrijf der PTT. Deze positie stond de nieuwe diensten die wij nu zo vanzelfsprekend vinden steeds meer in de weg, maar hij was taai. De PTT was ook een aardige melkkoe voor de Staat. Er bestond niet alleen een fysiek monopolie op het net en de toestellen. Het staatsbedrijf was van oudsher ook scheidsrechter in eigen wedstrijd: het nam zelf een belangrijk deel van de regelgeving op het gebied van telecommunicatie voor zijn rekening. Voor inspraak van de consumenten werd verwezen naar het parlement.

Er moesten in de jaren tachtig twee officiële adviescommissies (Swarttouw en Steenbergen) aan te pas komen om de ontvlechting van het PTT-conglomeraat voor te bereiden. Dat gebeurde in de WTV. Deze liet het PTT-monopolie op de infrastructuur (het net) in stand maar liet concurrentie toe in de dienstverlening. Al gauw bleek deze formule te beperkt. Exploitanten van een veelbelovende sector als de kabelnetten werden nog steeds sterk aan banden gelegd. Netten mochten bijvoorbeeld de gemeentegrenzen niet overschrijden.

Vooral onder druk van de Europese Gemeenschap ging de nieuwe wet al gauw op de helling. Het resultaat was ,,een nachtmerrie', zoals een jurist het heeft uitgedrukt. Er kwam interimwetgeving die een hele reeks aparte vergunningenstelsels (soms ook genoemd machtiging, registratie etc) in het leven riep. Toch was de bedoeling goed: het scheppen van nieuwe concurrentieposities. Dat was wel nodig want de vernieuwde, geliberaliseerde KPN bleef een overheersende positie innemen.

Engineering competition is ook onder de nieuwe Telecommunicatiewet de opdracht. Daartoe is bij een afzonderlijke wet in 1997 een speciaal orgaan in het leven geroepen, de OPTA (Onafhankelijke post en telecommunicatieautoriteit). Engeland leverde met Oftel het voorbeeld. Toch is zo'n speciaal orgaan niet vanzelfsprekend na de vernieuwing van de mededigingswetgeving. Deze leverde een sterke ,,kartelpolitie' op, de Nma (Nederlandse mededingingsautoriteit). Deze pakt zelfs advocaten en de medische stand aan. Zou zij dan ook niet het varkentje van de PTT kunnen wassen? Het verschil is dat het mededingingsrecht achteraf reageert terwijl OPTA mede de taak heeft vooráf de normatieve kaders aan te geven. Het gevolg is wel een potentieel ongemakkelijke taakverdeling tussen de Nma, die bevoegd blijft voor de algemene mededigingsvragen in de telecommunicatiesector, en de OPTA die de specifieke taken voor zijn rekening neemt.

Ook in andere opzichten is de greep van OPTA niet compleet. Het orgaan heeft weinig te zeggen over het frequentiebeleid, het getrouwtrek over het stukje van de ether dat wordt overgelaten door de publieke omroep. Ook met de kabelnetten heeft OPTA het moeilijk. Een recent consultatiedocument maakt een treffende vergelijking met een Gordiaanse knoop waarvan de eindjes in verschillende handen liggen. De liberalisering van de kabel is een opmerkelijk fenomeen. Decennia lang is dit medium in een juridische ,,winterslaap' gehouden. Nu is de kabel verlost uit zijn juridisch korset en worden allerlei pretpakketten mogelijk. Met de bijbehorende klacht dat dit slechts neerkomt op meer betalen voor hetzelfde. De OPTA zegt daar weinig aan te kunnen doen.

De nieuwe Telecommunicatiewet heeft een heldere structuur, concludeert de hoogleraar informatierecht en advocaat Egbert Dommering tevreden in zijn inleiding tot het boek. Toch is dat voor een deel slechts schijn: ,,Het verleden met zijn aan techniek en belang gebonden regels werpt nog steeds zijn schaduw over de nieuwe wet'. Als knelpunten noemt Dommering de speciale regels voor telefonie, frequenties en omroep. Dat gaat nog fricties opleveren, voorspelt hij.

Deze frictie ligt overigens niet alleen aan de nationale wetgever, maar minstens zoveel aan Brussel. Het boek heeft niet voor niets als aanhangsel een indrukwekkende ,,richtlijnenlijst'. Het valt veilig te voorspellen dat de druk uit Brussel onverminderd blijft want er zijn allerlei Europese belangengroepen actief. En ,,richtlijnen zijn meer dan ooit `lobby regels', zoals Dommering fijntjes noteert. Dat het niet alles goud is wat er blinkt, blijkt ook nog op een heel speciale wijze, namelijk in hoofdstuk 13 van de Telecommunicatiewet: bevoegd aftappen. Vroeger was dat eenvoudig en liep alles via de PTT. Met de komst van nieuwe aanbieders werd het de vraag hoe de overheid nog een vinger achter het berichtenverkeer kan krijgen. De wet bevat daarom regels voor de ,,aftapbaarheid' van publieke netten. De kosten van het geschikt maken van het net zijn voor de exploitanten.

Is dat niet een open uitnodiging aan de overheid naar hartelust zijn net door de elektronische vijver te halen? De regering wees deze gedachte bijna verontwaardigd af. De Telecommunicatiewet regelt alleen de mogelijkheid van aftappen. Dit zegt niets over het daadwerkelijk gebruik dat van die mogelijkheid wordt gemaakt. Dat is afhankelijk van andere regels over de opsporing en de staatsveiligheid.

Erg geruststellend is dit niet. Beide thema's zijn de laatste jaren groeisectoren als het om overheidsbevoegdheden gaat. Nederland is in Europa al een koploper bij het telefoontappen. In het eerste kwartaal van 2000 gaat het CIOT van start, een speciaal centrum voor informatie over telecomabonnees. De wettelijke norm voor het gelijktijdig af te tappen aantal aansluitingen varieert van 0,1 promille van het aantal gebruikers bij de openbare telefoonnetten tot 1,5 promille voor mobiele communicatie. Het aantal gsm'ers in dit land nadert de vijf miljoen, als het die mijlpaal al niet gepasseerd is. Dat betekent 7.500 simultane taps op elk willekeurig moment van de dag.

Het is maar wat men verstaat onder belplezier.

Handboek Telecommunicatierecht, Inleiding tot het recht en de techniek van de telecommunicatie. Door E.J.Dommering, N.A.N.M. van Eijk, J.A.M.Nijhof en M.L.Verberne. Sdu, 855 blz, 129 gulden

    • Frank Kuitenbrouwer