Helpt 135 miljard?

Het begon een halve eeuw geleden met vier ambtenaren en anderhalf miljoen gulden. Inmiddels beschikt Ontwikkelings-

samenwerking over een budget van meer dan zeven miljard en 3.400 medewerkers. Een bundel artikelen behandelt de achtergronden van het beleid, maar gaat voorbij aan de effecten ervan.

Vijftig jaar geleden stelde Nederland de Verenigde Naties anderhalf miljoen gulden beschikbaar voor een nieuw initiatief: technische hulp aan tropische landen. Deze kleine stap, begeleid door vier Haagse ambtenaren, was het begin van de moderne Nederlandse ontwikkelingshulp. Inmiddels beschikt de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over een budget van ruim zeven miljard gulden en een personeelsbestand van 3.400 medewerkers, verdeeld over Den Haag en een groot aantal ontwikkelingslanden. De geboekte groei was indrukwekkend; over de geboekte resultaten is scepsis gegroeid.

Deze halve eeuw Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (het aanvankelijk gangbare `hulp' werd, politiek correct avant la lettre, al snel vervangen door `samenwerking') kan op vele manieren te boek worden gesteld. Men kan schrijven over de achtergronden en vormgeving van het beleid in Nederland, maar ook over de effecten van dat beleid in de betrokken landen in de `Derde Wereld'. In De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is gekozen voor het eerste. Het boek biedt veel aardige inkijkjes in de Haagse wereld, maar ook in de maatschappelijke veranderingen die de onstuimige groei van de ontwikkelingssamenwerking begeleidden. Aan het debat over de cruciale vraag `helpt hulp?' levert deze bundel echter slechts een beperkte bijdrage.

De toename van het budget voor ontwikkelingssamenwerking ging gepaard met een stevige verankering in de Haagse wereld. In 1963 de eerste staatssecretaris; in 1964, na harde interdepartementale competentiestrijd, de oprichting van een Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken; in 1965 de eerste minister. Niet minder dan driemaal trad de PvdA'er Jan Pronk als zodanig aan. Zijn naam valt dan ook voortdurend, niet slechts omdat hij zo lang diende, maar ook omdat hij zoveel ambitieuzer was dan de anderen. Overigens vertoonde het in zijn tijd gerealiseerde beleid minder breuklijnen met dat van voorgangers en opvolgers dan hij zelf had beoogd: continuïteit was in deze halve eeuw kenmerkender dan dramatische koerswijzigingen. In de praktijk kon het beleid nooit erg radicaal zijn, noch in de Nederlandse, noch in de internationale verhoudingen.

Sinds lang prijkt Nederland hoog op de lijst van landen van `gulle gevers' - landen die bijna 1 procent van hun BNP aan ontwikkelingshulp besteden. In diezelfde categorie zitten de Scandinavische landen.

Gidsland

`Gidsland'? Zo wilde Nederland zich vanaf de jaren zeventig graag zien. Toch lagen, zo blijkt uit verschillende bijdragen, de Haagse motieven aanvankelijk niet primair in de sfeer van internationaal goeddoen. Veeleer lagen ze in de sfeer van het vinden van nieuw emplooi voor tropische deskundigen die niet langer in Indonesië welkom waren, en in het zoeken naar een nieuw forum waarin Nederland zich nog een beetje als volwaardige speler in de internationale arena kon opstellen.

Nog steeds zijn ook deze motieven richtinggevend. Nederland is niet altijd zonder eigenbelang een `gulle gever'. Ontwikkelingssamenwerking is ook business voor allerlei consultants, deskundigen en, jawel, DGIS-ambtenaren – een wereld die als vanzelf de Nederlandse betrokkenheid in stand houdt. En ja, als die Nederlandse bijdrage dan substantieel is, zoals indertijd in het geval van Indonesië en nu weer in het geval van het Kosovo-consortium, dan ontleent Buitenlandse Zaken daaraan het argument om een plaats aan tafel op te eisen tussen landen die Nederland eigenlijk een maatje te klein vinden. De recente verlegging van een deel van de ontwikkelingshulp naar Centraal- en Oost-Europa illustreert tevens een motief dat aanvankelijk in het Haagse niet beoogd was: ontwikkelingshulp als geopolitiek instrument. Hulp om instabiliteit in de vrij directe omgeving te bestrijden; hulp ook om migratiestromen naar West-Europa, in het bijzonder Nederland, in te dammen. Zo kon het gebeuren dat het DGIS-budget, ondanks heftig verzet van Pronk, langzamerhand sterk `vervuilde' door nieuwe kostenposten als de opvang van asielzoekers, de Balkancrisis en de hulp aan voormalige Oostbloklanden.

Dit neemt niet weg dat de ontwikkelingshulp gewoonlijk wordt verklaard, en moet worden gelegitimeerd, in termen van onbaatzuchtig of visionair idealisme. Voor een zekere vrijgevigheid bestaat een vrij breed draagvlak in de samenleving. Geseculariseerd religieus engagement, een in deze bundel als `messianistisch' aangeduid idee dat Nederland een bijzondere rol kan en moet spelen in de wereld: meer dan wie ook belichaamde Pronk die gedachte. Onvermijdelijk leidt zo'n instelling, behalve tot integer engagement,ook tot een neiging zich verregaand te bemoeien met de gang van zaken in landen die hulp ontvangen. En dan gaat hulp al gauw gepaard met goedbedoelende advisering c.q. bedilzucht die vaak beleefd wordt genegeerd dan wel, zoals Pronk van Indonesië moest ervaren, als onaanvaardbaar neokolonialisme wordt afgewezen.

De huidige minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Herfkens, staat nu een beleid voor waarin a priori harde eisen worden gesteld aan `partners' in de samenwerking. Good governance, zo luidt de huidige orthodoxie, is een voorwaarde waaraan al voldaan moet zijn. Voorts is er een streven het in de loop der tijd explosief gegroeide aantal bilaterale samenwerkingsrelaties sterk te beperken. Meer hulp dient in multilateraal verband en niet projectmatig, maar in de vorm van `programmafinanciering' te worden verleend: ondersteuning op grote lijnen, geen detailbemoeienis. Een verstandige stellingname. Herfkens komt hiermee, zoals uit verschillende bijdragen blijkt, terug bij de uitgangspunten van de vroege hulp, die ook uitdrukkelijk multilateraal waren. Pas later werd steeds meer hulp bilateraal verstrekt, waarbij bovendien de hulp in de vorm van projecten werd aangeboden.

Onvermijdelijk impliceerde dit veel ruimte voor bedilzucht, hobbyisme en het projecteren van eigen ideeën, terwijl ook de rol van allerlei special interest groepen steeds sterker werd, of we nu aan solidariteitsbewegingen, medefinancieringsorganisaties zoals de NOVIB of het bedrijfsleven denken. Bovendien kon juist bilaterale, projectmatig verleende hulp tevens als Holland promotion gelden. Goed voor het politiek en maatschappelijk draagvlak in Nederland natuurlijk, maar inmiddels werd de vraag naar de effectiviteit slechts weinig gesteld.

Ongewis

Helpt hulp? Die hulp `oude stijl' onvoldoende, luidt de nieuwe orthodoxie, en niet zonder grond. Vandaar ook Herfkens' pragmatische koerswijziging, die echter paradoxaal genoeg juist de natuurlijke achterbannen rauw op de maag valt. De nieuwe inzichten zijn dan ook ontnuchterend. Op de eerste bladzijde van de inleiding wordt de naoorlogse Marshallhulp even genoemd. Dat was natuurlijk ooit de hoop: met forse injecties van kapitaal en kennis zouden ook de `onderontwikkelde landen' op het groeipad worden gezet. Het duurde lang voordat werd erkend dat de structurele voorwaarden daartoe in het verwoeste West-Europa oneindig veel gunstiger waren geweest dan in de Derde Wereld. En, lastiger, dat de mogelijkheid daarin verandering te brengen niet groot is. Op de omvang van de verstrekte hulp had dat geen invloed, op de besteding, uiteindelijk, slechts beperkt. Zoveel wordt ook wel duidelijk uit dit boek. Omvattende analyses van de `opbrengst' van de 135 miljard gulden die in de afgelopen vijftig jaar werd uitgegeven ontbreken echter. Dat is jammer, want zo speelt het werkelijke debat slechts een rol op de achtergrond.

In slechts twee bijdragen staat de vraag naar het nut van hulp min of meer centraal. Jansen van Galens soms hilarische, maar toch vooral deprimerende verhaal over de ontwikkelingsrelatie met de kersverse republiek Suriname leest als een catalogus van missers en roept zelfs het beeld op dat hulp niks oplost, problemen versluiert en zelfs veroorzaakt. In zijn bijdrage over de Aziatische tijgers bespreekt De Jonge en passant enkele karakteristieken van de East Asian miracle, maar meer nog het onbegrijpelijk lang negeren van dat succes in het Nederlandse ontwikkelingsdebat. Het succes klopte niet, leek men hier nog lang te denken – temeer omdat het succes van deze landen niet verklaard kan worden uit de zegeningen van ontwikkelingshulp.

Hoe rijker wij zijn geworden, des te meer zijn wij ons bewust geworden van de armoede om ons heen, ook al omdat die armoede zich steeds uitdrukkelijker aan onze grenzen aandient. Pragmatisme en idealisme bewegen ons tot geven. De vraag of het ook helpt is een pijnlijke. Kwaad kan het niet, lijkt de invoelbare consensus. Beter dan alles voor onszelf houden. Een gebaar met ongewisse uitkomst, behalve waar het gaat om natuurrampen en oorlogen. Daar is de steun voor hulp, getuige een lange reeks inzamelingsacties, nog altijd het grootst: goed voor de ontvanger, maar ook goed voor het nationale zelfbeeld. Opgelucht stellen wij bovendien vast dat díe hulp in ieder geval een beetje helpt. Inmiddels gaat de speurtocht voort naar effectievere ontwikkelingssamenwerking, en daarmee naar een betere legitimatie van die hulp.

De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse ontwikkelingssamenwerking bevat zestien bijdragen, die hier onmogelijk alle kunnen worden besproken. Vrijwel onvermijdelijk vertoont het boek nogal wat overlappingen. Soms storen die: de redacteuren hadden kennelijk veel auteurs te vriend te houden. Voorts ontbreken essentiële onderwerpen, ook als men zich tevreden stelt met het gekozen, Nederlandse perspectief. Waarom geen bijdrage over de door DGIS ingestelde Nationale Raad van Advies voor de ontwikkelingssamenwerking (NAR), die zo vaak fundamentele kritiek op het beleid wist te verwoorden? Waarom geen uitvoeriger analyse van de bestemming van de hulp, bijvoorbeeld naar landen, regio's of thema's? Waarom van de hand van Ferdinand van Dam, decennialang een van de meest invloedrijke spelers binnen en soms ook tegen DGIS, tevens een allengs hardvochtiger criticus van Pronk, en nu een kennelijk invloedrijk lid van de redactieraad, slechts een portret van de eerste Macher van DGIS, Meijer, en geen inhoudelijke analyse? Van deze vragen laat de laatste zich het gemakkelijkst beantwoorden: omdat Van Dam gelijktijdig bij dezelfde uitgever een eigen bundel eerdere essays en interviews publiceerde (Omzien naar de Derde Wereld, Sdu Uitgevers), en daarvoor kennelijk zijn kruit drooghield.

Drammer

Het initiatief tot dit boek – en tot een gelijktijdig gestarte bronnenuitgave van relevante documenten – werd indertijd genomen door Pronk. Of hij aan lezing van dit boek veel plezier zal beleven is de vraag. Deels, omdat hijzelf met enige regelmaat als ineffectieve drammer ten tonele wordt gevoerd; slechts de `stake-holders' in zijn laatste initiatieven (vrouwen en cultuur als `speerpunten') schrijven vriendelijk over zijn initiatieven. Juist een man als Pronk zal in dit boek echter een werkelijk inhoudelijk debat missen.

Hoeveel er ook uit de doeken wordt gedaan over het reilen en zeilen van de ontwikkelingssamenwerking, de vraag of hulp helpt wordt te weinig gesteld, laat staat beantwoord. Nogmaals: dat is kennelijk ook niet de doelstelling geweest. Het veroordeelt deze bundel daarmee wel tot een plaats aan de zijlijn van het nu lopende debat over de ontwikkelingssamenwerking. Dat debat is potentieel bedreigend voor het draagvlak van die hulp. Met het oog hierop is het teleurstellend dat minister Herfkens in een `Woord vooraf' slechts een enkele obligate opmerking maakt over het belang van `reflectie en discussie'.

In een slotwoord hanteert de Utrechtse hoogleraar geschiedenis Hellema, voorzitter van de redactieraad, de aardige metafoor van het OS-beleid als een mammoettanker. Bovendeks worden ideeën bedacht, nota's geschreven, politieke en ambtelijke geschillen uitgevochten: discontinuïteit. Inmiddels wordt benedendeks rustig doorgewerkt: de continuïteit van de ambtelijke routine. Om de metafoor voort te zetten: lezing van dit boek leert vooral veel over hoe het bovendeks toegaat, voorts een en ander over de benedendekse routine, terwijl het een vraag blijft waar het schip eigenlijk heenvaart, laat staan of het daar zal aankomen.

J.A. Nekkers en P.A.M. Malcontent (red.): De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Sdu Uitgevers, 412 blz. ƒ59,90