Weer op koers na grote woelingen

De bewindslieden van Paars II verdedigen hun tweede begroting. Op VWS is minister Borst teruggekeerd. Deel 3 van een serie over `nieuwe bezems' op de ministeries.

Toen minister E. (Els) Borst in november 1994 aantrad in Rijswijk, trof ze een ingrijpend reorganisatieplan aan, dat de verkokering moest doorbreken. Het ministerie moest minder letten op details en incidenten en meer op grote lijnen. En de organisatie van de ambtelijke top moest moderner: ook dit departement zou voortaan moeten worden geleid door een `collectief', de bestuursraad.

Minister Borst moest dan ook meteen op zoek naar de juiste personen voor de nieuwe ambtelijke top. In de bestuursraad moesten de secretaris-generaal en de directeuren-generaal opereren als een collectief. De verantwoordelijkheid van de directeurengeneraal voor het functioneren van de directies in hun portefeuille werd losgelaten: die kwam bij de bestuursraad te liggen.

Herfst 1997, ruim twee jaar later, heeft de minister een streep door dit concept gehaald en staat een groot deel van de door haar zelf benoemde ambtelijke top weer op straat. Aanleiding vormde een kritisch onderzoeksverslag van het adviesbureau Twijnstra Gudde. De top van het departement was meer met zichzelf bezig dan met het departement en te weinig toekomstgericht. Ook was er te weinig oog voor de (politieke) ontwikkelingen buitenshuis.

Al voordat Twijnstra Gudde klaar was met het onderzoek, was Borst bijna uitgegleden over de reorganisatie van haar ministerie. Reden was een afdeling van nog geen tien ambtenaren die over de thuiszorg ging.

Het ministerie is een zooitje, concludeerde het parlement. Waarna Borst zichzelf bijna beentje lichtte door te beloven dat zij binnen vier maanden de zaak op orde zou hebben. Vier maanden later leek dat nog geenszins het geval, maar de Kamer hield Borst niet aan haar toezegging. Zij had toen al wel fors ingegrepen. De bestuursraad was geschrapt en de traditionele hiërarchie werd weer de basis voor de ambtelijke top.

Deze afgedwongen ingreep markeert de nieuwe koers die het departement vanaf toen geleidelijk aan is gaan volgen. De benoemingen van H.J. Schneider (op 1 september 1997) tot directeur-generaal volksgezondheid en van R. Bekker (op 1 januari 1998) tot secretaris-generaal vormen het signaal voor een nieuwe wind die sindsdien door de gangen van het ministerie waait. `VWS is een werkgever waar je graag wil werken', luidt de slogan waarmee Bekker aan de slag ging. Maar het werken werd ook al aangenamer na de verhuizing uit de grijze gangen in Rijswijk naar de nieuwbouw in hartje Den Haag.

Als Borst in augustus 1998 opnieuw haar opwachting maakt op het departement, is het er al anders dan de vorige keer. Ze treft er nu een redelijk zelfverzekerde organisatie aan, wat vorig jaar bleek toen het departement de formateurs adviseerde voortaan de zorgsector te sturen aan de hand van globale meerjarenafspraken. Het departement voelde zich sterk genoeg om (met succes) een directe confrontatie met ziekenhuizen, inrichtingen en thuiszorg aan te gaan. Een aanpak waarmee het departement meer greep op de zorgsector probeert te krijgen.

Als het erop aankomt, heeft de minister immers niets te zeggen over de ziekenhuizen en inrichtingen. Zo'n 95 procent van de zorgsector bestaat uit particuliere organisaties waarover de overheid geen zeggenschap heeft. Voor het sturen van deze vrijwel volledig geprivatiseerde sector beschikt de minister (en dus ook het ministerie) vrijwel niet over instrumenten. De geldkraan is er een van, zij het dat dit een grof stuurmiddel is. De minister moet geld geven als aan een aantal in de wet voorgeschreven voorwaarden is voldaan (bijvoorbeeld voor nieuwbouw), ze kan de inspectie laten controleren of aan de vereiste kwaliteit van zorgverlening wordt voldaan, maar als een bestuur of directie er (bijvoorbeeld organisatorisch) een rommeltje van heeft gemaakt, kan ze dat niet aanpakken. En ook moet ze maar afwachten of ziekenfondsen en andere verzekeraars er goed op toezien of het beschikbare geld adequaat wordt besteed.

Waar de minister, zoals ze zelf regelmatig zegt, vooral aangewezen is op `management by speech', meent de zorgsector dat zij het vooral moet hebben van haar lobby. Tientallen jaren hadden de instellingen hun `vaste' ambtenaren met wie ze hun (geld)zaken regelden, maar sinds een paar jaar is dat anders. In de nieuwe opzet is de ambtenaar er niet langer op gespitst vooral zijn eigen zaken goed te regelen, maar heeft hij moeten leren om de problemen die hij `op zijn bord krijgt' in samenhang met die van zijn collega's te bekijken.

De lobby heeft zich daaraan aangepast, maar is zeker niet minder geworden: een dag in de hal van het ministerie leert dat de zorgsector beschikt over een ruim arsenaal aan professionele lobbyisten en dat een groot aantal bestuurders regelmatig de reis naar Den Haag maakt. En als het departement de druk van de lobby heeft weerstaan, is het nog niet gedaan: via het parlement wordt het spel ook gespeeld. En natuurlijk via de media. ,,Elke keer dat er op de televisie een zielige patiënt werd getoond, wist ik dat het de samenleving weer miljoenen guldens zou gaan kosten'', zegt een inmiddels vertrokken directeur.

Het ministerie is zeker nog geen in alle opzichten soepel lopend apparaat. Er was veel, heel veel achterstallig onderhoud te plegen. Er was nogal wat scheefgegroeid. En het duurt zeker een jaar meer dan eerst was gedacht om alles op orde te krijgen, zo valt in de top van het departement te beluisteren. Maar ,,heel veel marcheert al heel veel beter'', zo wordt ook in de zorgsector geconstateerd.

Twee weken geleden benoemde het kabinet de derde directeurgeneraal (prof. dr. P. van Lieshout), waarmee de reorganisatie van de ambtelijke top in elk geval is afgerond. Een groot aantal jonge directeuren is aan de slag gegaan of net benoemd. Als Paars II nog even blijft zitten, kan de nieuwe minister beschikken over een ambtelijk apparaat dat, vergeleken met 1994, ingrijpend is veranderd.

dossierwww.nrc.nl/DenHaag