`Vooral ambtenaar bestuurt Nederland'

Bestuurskundige K. Peters onderzocht wie Nederland feitelijk bestuurt en kwam tot de conclusie dat het vooral de ambtenaren zijn. Vandaag promoveert zij aan de Vrije Universiteit.

Bij het ministerie van WVC, bij Sociale Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken, Algemene Zaken, Landbouw en Financiën, overal waar bestuurskundige K. Peters zocht, kwam zij ze tegen. Machtige ambtenaren. ,,Ze zijn met velen, beschikken over specialistische kennis en bereiden beleid voor. Het verbaast mij niet dat ze zo invloedrijk zijn'', zegt Peters.

Ze ondervroeg voor haar onderzoek ambtenaren, Kamerleden, bewindspersonen en belangengroepen over de besluitvorming rond de reorganisatie van de politie, het Structuurschema Groene Ruimte en kinderopvang in de periode 1985-1995. Bij de reorganisatie van de politie constateerde ze dat de toenmalige topambtenaar van Algemene Zaken, R.J. Hoekstra, een sleutelrol speelde. Samen met zijn partijgenoten, de toenmalige premier Lubbers en minister van Justitie, Hirsch Ballin, zorgde hij ervoor dat naast Binnenlandse Zaken ook Justitie verantwoordelijk werd voor de politie.

Maar ook op lager niveau constateerde Peters grote invloed van ambtenaren. Het structuurschema Groene Ruimte dat in 1994 door de Tweede Kamer is goedgekeurd, is volgens Peters goeddeels de uitkomst van een strijd tussen ambtenaren op Landbouw en VROM. ,,De natuurbeschermers en de pleitbezorgers van de landbouw hebben elkaar behoorlijk in de haren gezeten'', zegt ze.

Hoe meer strijd, des te meer invloed ambtenaren hebben op besluiten, constateerde Peters. ,,Als de ambtenaren het druk hebben met elkaar, neemt de minister afstand en wacht op de uitkomst. Kamerleden en belangengroepen komen er ook nauwelijks nog tussen.''

Een andere oorzaak voor de grote invloed van ambtenaren op het Structuurschema Groene Ruimte is volgens Peters dat het een zogeheten `planologische kernbeslissing' betrof, waarvoor een uitgebreide inspraakprocedure geldt. De ambtenaren voeren gesprekken met belangengroepen en maken op grond daarvan een plan. Tegen de tijd dat de Tweede Kamer dat plan onder ogen krijgt, zijn de compromissen al gesloten en is er nog maar weinig aan te veranderen. Inspraakprocedures vergroten in de praktijk de invloed van ambtenaren en zetten de Tweede Kamer buiten spel, zo concludeert Peters. ,,De direct betrokkenen erbij halen, gaat ten koste van de democratisch gekozenen.''

De invloed van belangenorganisaties bleek overigens minder groot dan volgens Peters vaak wordt verondersteld. Zij ontwaarde niet meer dan `enige invloed'. Ook de macht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is volgens Peters overschat. Commissarissen van de koningin en burgemeesters daarentegen, die zich rechtstreeks tot partijgenoten richten, komen uit het onderzoek naar voren als behoorlijk invloedrijk.

Op de formatieperiode is doorgaans kritiek wegens de geslotenheid. Maar Peters concludeert dat die een van de weinige momenten is waarop de parlementaire democratie werkt zoals het op papier is bedoeld. De net gekozen meerderheid maakt concrete plannen zonder dat ambtenaren zich daar mee kunnen bemoeien. Het is volgens Peters de enige periode waarin ambtenaren afhankelijk zijn van hun bewindslieden en niet andersom. Belangengroepen spelen tijdens de kabinetsformatie al helemaal geen rol.

Hoewel ambtenaren uit het onderzoek van Peters naar voren kwamen als meest invloedrijke groep, beweert zij niet dat zij de macht hebben in Nederland. In de gesprekken zeiden de meesten zelf overigens ook dat ze niet de indruk hadden machtig te zijn. Ambtenaren kunnen hoog of laag springen, maar als de minister iets niet wil, gaat het niet door. Zo zagen de ambtenaren van de toenmalige minister Brinkman van WVC hun plan het voortouw te nemen bij het organiseren van kinderopvang in Nederland stranden op de onwil van hun minister.

Het kenmerkende van Nederland is volgens Peters dat niemand almachtig de macht heeft. Ambtenaren vormen geen blok. De groep wisselt steeds van samenstelling en kan alleen invloed uitoefenen in samenspel met (ook steeds wisselende) ministers. Bewindslieden hebben op hun beurt weer ambtenaren en Tweede-Kamerleden nodig en Tweede-Kamerleden zijn afhankelijk van zowel de ministers als hun ambtenaren.

De premier (in de onderzoeksperiode was dat Lubbers) heeft in het kabinet volgens Peters opgeteld weliswaar de meeste macht, maar is op de afzonderlijke beleidsterreinen weer de mindere van zijn ministers. ,,Ik heb nergens ondersteuning gevonden voor de veronderstelling dat de premier in Nederland de grote regisseur zou zijn'', aldus Peters.