Minister moet verantwoordelijk blijven

Als ministers zich kunnen verschuilen achter hun ambtenaren, leidt dit tot een verdere verambtelijking van het parlement, meent Jan Drentje. Kamerleden zijn nu al gedegradeerd tot scriptbewakers van regeerakkoorden.

De geschiedtheoreticus Ankersmit schetste in NRC Handelsblad van 16 oktober het beeld van `de verplaatsing van de politiek': het verminderde vermogen van parlement en kabinet om op een geloofwaardige wijze sturing aan maatschappelijke processen te geven.

In deze `democratische komkommertijd' klaagt de uitvoerende macht dat het grondwettelijke beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid knelt en voert een licht gepeperde discussie over dit punt. De ambtelijke bureaucratische processen zijn steeds ondoorzichtiger geworden en de ambtenaren assertiever.

De brede ministeriële verantwoordelijkheid wordt door velen als een illusie gezien. Ankersmit bepleit zelfs de afschaffing van ervan. Als alternatief doet hij het voorstel de parlementsleden bij de ambtelijke beleidsvoorbereiding te betrekken. Op die manier zou een parlement ontstaan dat ,,een open zicht heeft op het departementale functioneren: zo'n parlement zal weer een gelijkwaardige discussiepartner van het kabinet zijn.'' Deze goed bedoelde staatsrechtelijke proefballon zal in de Haagse praktijk echter een verdere verambtelijking van het parlement betekenen. Kamerleden laten zich in de burelen van de uitvoerende macht informeren over zaken waarover de ministers kennelijk onvoldoende geïnformeerd zijn en waarvoor zij niet langer formeel verantwoordelijk kunnen worden gesteld. De kritiek op Kamerleden is al dat zij zich nauwelijks van een ambtenaar laten onderscheiden en niet tot een aansprekende vorm van politisering in staat zijn. Dat is overigens niet verwonderlijk zolang zij tot scriptbewakers van regeerakkoorden worden gedegradeerd en zelden hun persoonlijke opinie gevraagd of gewaardeerd wordt.

Ankersmit merkt terecht op dat het schrappen van de ministeriële verantwoordelijkheid op zichzelf geen gevolgen heeft voor de mogelijkheid het regeringsbeleid af te keuren. Dat was ook Thorbecke's mening in een artikel van 5 november 1839 in het Algemeen Handelsblad. De controle van de wettigheid van de regering ,,ligt en was altijd in het bereik der Staten-Generaal. De grondwet behoeft niet te zeggen, of er ministeriële verantwoordelijkheid in dezen zin wezen zal. Het is pligtsbesef, de praktische moed der Kamers, welke haar, ook onbeschreven doet gelden, en zonder welken de constitutionele letter der verantwoordelijkheid dood is.'' Waar het om ging èn gaat is dat de minister verantwoordelijk gehouden kan worden voor het uitvoeren of juist niet uitvoeren van de wet. Hij kan zich formeel niet beroepen op de koning of zich verschuilen achter zijn ambtenaren. Dit had althans in het verleden een heilzaam gevolg voor de ambtelijke cultuur, die van de speciale positie en verantwoordelijkheid van de ambtenaar in het staatsbestel doordrongen was of daar in zijn opleiding van doordrongen werd. Loyaliteit en terughoudendheid in het openbaar behoorden tot de ambtelijke deugden. In de complexe dynamiek van de huidige samenleving wordt van de ambtenaar vooral innovatief vermogen, het ontwikkelen van netwerken en het op eigen initiatief verkrijgen en interpreteren van informatie gevraagd.

Dat de moderne flexibele, dynamische ambtenaar in het openbaar wel eens uit zijn oude rol valt, is op zichzelf geen argument tegen de ministeriële verantwoordelijkheid. Waar het om gaat is de creativiteit van het ambtelijk apparaat bij de ontwikkeling van het beleid te benutten en tegelijkertijd de loyale uitvoering van de wet te bewaken. Ook de ministeriële verantwoordelijkheid vraagt om een intelligente interne organisatie. Voor de effectiviteit van die interne verantwoordelijkheidsstructuur moet de minister echter volstrekt verantwoordelijk gehouden kunnen worden. Het staatsapparaat ontleent immers zijn legitimiteit aan het constitutionele gegeven van de democratische representatie.

In de ambtenarendemocratie van Ankersmit zullen zich merkwaardige ontwikkelingen voordoen, waarbij ministers bijvoorbeeld Kamerleden kunnen verwijten zich onvoldoende op de hoogte te hebben gesteld van wat zich binnen de departementen afspeelt. Wie gaat wie voorlichten? Moeten de ambtenaren in het parlement meteen maar spreekrecht krijgen? Zij zijn immers het best geïnformeerd. Ligt het werkelijk in de lijn van de historische ontwikkeling de ministeriële verantwoordelijkheid te schrappen? Ankersmit suggereert dit met een beroep op Gorbatsjov, die in 1989 tegen Honecker heeft gezegd: ,,Wie niet luisteren wil naar de stem van de geschiedenis, zal door de geschiedenis ingehaald worden.'' Dat laatste gold echter ook voor Gorbatsjov zelf, die met zijn door het volk niet gewenste poging tot vernieuwing van het communisme meteen het rode licht uitdeed.

Ankersmits voorstel zal niet het einde van het parlementaire systeem betekenen, maar het kan veel negatieve effecten oproepen die het democratische gehalte van de besluitvorming verder aantasten. Het constitutionele geweten is nu al zwak ontwikkeld. Het in de ambtenarij participerende parlement heeft met een verlies van zijn van de uitvoerende macht onafhankelijke status dan ook veel te verliezen. Ook de recente onthulligen over het volslagen gebrek aan besef van politieke verantwoordelijkheid bij een te groot aantal leden van de Europese Commissie onderstrepen eerder het belang van de ministeriële verantwoordelijkheid.

De tijd verstaan is een moeilijke kunst. Thorbecke dankte er zijn rol als hervormer aan. In 1871 voegde hij – inmiddels tot de behoudende liberalen behorend – de links-liberaal Samuel van Houten toe, dat wie `den grondgedachte van den leeftijd' verstond de leidsman moest zijn. De tijdsdiagnose van Ankersmit beperkt zich tot de gevolgen van de ontideologisering en houdt bijvoorbeeld geen rekening met het feit dat over de macro-economische en macro-politieke vraagstukken vooral in Europees verband wordt beslist. Het gevaar van een ontijdige verwatering van Nederlandse grondwettelijke principes is dat indien er zich in Europa geen alternatief democratisch representatief systeem ontwikkelt, de nationale democratie een onaanvaardbaar hoog retorisch gehalte krijgt.

Jan Drentje is historicus.