De verstomming van een departement

Het ministerie van Economische Zaken heeft het moeilijk. In kabinetsdiscussies laat minister Jorritsma zich afschepen. Het nieuwe belastingplan is `een schande' voor het departement.

En tot overmaat van ramp stapte secretaris-generaal Sweder van Wijnbergen drie weken geleden op. Portret van een ingeslapen departement, een onzichtbare minister en de schaduw van een succesvolle voorganger.

Tukker, de Drentse patrijshond, rent kwispelend door de studeerkamer van Sweder van Wijnbergen. ,,Gewoon hardhandig wegduwen, hoor'', adviseert de voormalige secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken (EZ) zijn bezoek, terwijl hij probeert de kopjes koffie ongeschonden op het tafeltje tegenover hem te krijgen. Drie weken na zijn gedwongen vertrek bij het departement oogt Van Wijnbergen ontspannen en nauwelijks aangeslagen. In zijn rommelige Hilversumse werkkamer (,,Er komen steeds maar dozen met spullen van EZ binnen'') bliept de computer met regelmaat als er weer een e-mail of fax binnenkomt, springt hij als kwikzilver van het ene naar het andere onderwerp.

Hij stelt direct gedecideerd vast dat hij ,,met geen woord'' wil praten over Annemarie Jorritsma, `zijn' vroegere chef die hem uiteindelijk de wacht aanzegde toen hij in zijn functie als topambtenaar – en niet voor de eerste keer – opvattingen naar buiten had gebracht die op z'n minst enige wrijving veroorzaakten met het kabinetsbeleid. Maar spreken over de rol van Economische Zaken, over de toekomst van dat departement, over de plaats die het inneemt in het politiek krachtenveld, dát gesprek gaat hij niet uit de weg.

Hij doceert met graagte, zoals hij onlangs in deze krant nog een blauwdruk lanceerde voor het te volgen tijdpad van liberalisering en privatisering. Maar er is méér te vertellen over EZ, ,,het microgeweten van de staat''. Over het in de gaten houden van de marktordening, over het uitbouwen van het mededingingsbeleid, over een meer sturende rol als het gaat om de informatietechnologie. Peinzend: ,,Tja, er was nog veel te doen.''

Dat vinden meer mensen.

Een rondgang langs personen die op een of andere manier iets met het ministerie te maken hebben, er iets van verwachten of er veel van weten, geeft een beeld van een departement dat de weg kwijt is. ,,Er ontbreekt visie'' (Hans de Boer, voorzitter van de werkgeversorganisatie voor het midden- en kleinbedrijf). ,,Er komen te weinig economische ideeën en vergezichten'' (de Rotterdamse hoogleraar Arjo Klamer). ,,Ik hoop op dynamiek. Laten ze de kop nemen in de discussie in plaats van erachter aan te hangen.'' (D66-fractievoorzitter Thom de Graaf) ,,De rol van EZ lijkt uitgespeeld.'' (hoofdredacteur Hugo Keuzenkamp van Economisch Statistische Berichten).

Wat vinden de mensen die er zelf werken?

Die willen wel praten, maar allemaal off the record. En ook dat geeft geen opwekkend beeld. ,,We zijn ingeslapen'', hoor je opvallend vaak. Zou Sweder van Wijnbergen, die als secretaris-generaal (SG) de ambtelijke leiding had, het dan zó slecht hebben gedaan? Dat nou ook weer niet, vertellen de EZ-werknemers, maar het was natuurlijk geen makkelijke man. Een briljant econoom, tikje autoritair, met dédain voor mensen die het niet snel genoeg begrepen.

Na zijn komst op het ministerie, in 1997, schudde hij de interne organisatie flink op. De verschillende directoraten-generaal (DG) kregen meer verantwoordelijkheden (,,Ik ga niet voor iedere schaal-11-aanstelling m'n fiat geven'', zei Van Wijnbergen altijd), maar werden óók afgerekend op resultaten. De SG consulteerde, maar hij was het die uiteindelijk besloot. Die aanpak riep weerstand op.

Vleugje gezag

Wat Van Wijnbergen vooral verzuimde, was het verzamelen van medestanders. ,,Voormalig secretaris-generaal Frans Rutten had zijn Rutten-boys; briljante beleidseconomen die hun leermeester te vuur en te zwaard verdedigen'', weet Keuzenkamp. Van Wijnbergen had er eigenlijk maar één: de directeur-generaal energie, Noë van Hulst.

Vroeger, onder de vorige minister, liep dat allemaal wel. Die trok gewoon zelf andere ambtenaren erbij. Sleurde ze over de tafel in het debat. Joeg de discussie aan. Maar ja, dat was Hans Wijers.

Daarmee is het hoge woord er uit.

Hans Wijers.

De organisatieadviseur die in 1994 D66-minister werd. Die het departement een `intellectuele injectie' gaf door begrippen als marktwerking, mededinging en 24 uurs-economie op de agenda te zetten. Die het ministerie in het kabinet plotseling weer een vleugje gezag gaf. Zouden ministers heilig kunnen worden verklaard, dan zou het overgrote deel van het ambtenarenapparaat van Economische Zaken niet weten hoe snel ze de gang naar Rome zou moeten maken om hem te nomineren. Natuurlijk, later lijkt het gras altijd groener dan het was. En achteraf, zo peinzen ze op het departement, kan je je afvragen of het wel zo verstandig van Wijers was om Van Wijnbergen binnen te halen om de boel op de Bezuidenhoutseweg ,,eens op te schudden''. Want dat mocht dan werken onder Wijers' bewind, onder zijn opvolger, de VVD'er Jorritsma stokte het proces.

De vice-premier begon met veel krediet, wekte bewondering met haar eerste toespraak voor het personeel in de hal van het ministerie (,,Ik ben geen econoom, maar ik ben niet dom''), maar verloor dat krediet toen ze verzuimde haar stempel op het ministerie te drukken. Een van de oorzaken was de nasleep van een aantal affaires uit haar vorige ministerschap op Verkeer en Waterstaat (zoals de Bijlmerramp en de discussie rond de uitbreiding van Schiphol).

Maar ook de door Wijers achtergelaten departementale structuur speelde een rol. Van Wijnbergens strakke lijn was er de oorzaak van dat hij wel regelmatig met de minister sprak, maar dat het contact tussen de DG's en Jorritsma opdroogde. Het was daarbij geen geheim dat, zoals Arjo Klamer het uitdrukt, ,,de minister de economische discussie met Sweder niet aankon''.

Kortom: een moeizame inhoudelijke relatie tussen de SG en de minister, een niet altijd optimale relatie tussen de SG en de DG's, geen relatie tussen de DG's en de minister. Het is, zo fluisteren ambtenaren, wat je noemt ,,een verrotte structuur''.

Wat vindt Annemarie Jorritsma eigenlijk zelf? In haar werkkamer op het departement (portretten van Mick Jagger en Keith Richards en een spotprent van haarzelf aan de wand, modelvliegtuigjes op de tafels, een knuffelleeuw op de televisie) poetst de vice-premier van Paars 2 haar imago van zieltje-zonder-zorg op. Het is donderdagavond, even over achten, luttele minuten na het VVD-bewindspersonenoverleg en aan het eind van een, naar eigen zeggen, ,,drukke kliekjesdag met veel kleine klusjes''. Maar Jorritsma zet de vermoeidheid opzij en posteert zich energiek en offensief achter een glaasje rode wijn.

Zorgen? Te weinig visie? Erfenis van haar voorganger? Hoe komen we er allemaal bij? Sterker: ,,Ik weet dat Hans Wijers buitengewoon gelukkig was met het feit dat ik hier kwam zitten. Wij denken over veel dingen hetzelfde.'' Nóg sterker: ,,Ik zie geen verschil tussen het functioneren van Hans en mijn functioneren.'' Het interesseert haar `geen lor' hoe er over haar geschreven en gekletst wordt: ,,Het enige wat telt is wat er over vier jaar ligt; dat werk wil ik verdomd goed doen.''

Maar er ligt nog maar zo weinig, dat is juist het verwijt.

Jorritsma wil er niets van weten. ,,Het is jammer dat het niet gelukt is met mijn SG, maar verder heb ik niet het gevoel dat er dingen vreselijk zijn misgegaan.'' Toegegeven, ze zag haar DG's te weinig, maar daarin komt verandering. En trouwens, dat het zo stil is op EZ, daar is echt ,,geen sprake van als ik kijk naar de publieke uitingen''. Los daarvan: ,,De Kamer bepaalt mijn tempo. Ik heb in mei een industrienota gestuurd en die wordt pas in november behandeld.'' En voor wie twijfelt aan haar intenties: ,,Aanjagen moet ik, stimuleren dat anderen het oppakken, ik ben een katalysator in de discussie.''

Koud water

Daarover is iedereen het eens. Alleen, het gebeurt te weinig, zegt bijvoorbeeld D66-fractievoorzitter Thom de Graaf, die een paar weken geleden in NRC Handelsblad Jorritsma en haar ministerie verweet te weinig oog te hebben voor de nieuwe economie. In zijn werkkamer aan het Binnenhof zegt de D66-leider er van overtuigd te zijn dat ,,we een heel andere samenleving aan het betreden zijn''. De opkomst van informatietechnologie (IT) en netwerkeconomie geeft ,,een digitale revolutie die net zo ingrijpend zal blijken te zijn als de invoering van de elektriciteit'', en daarbij moet EZ voorop lopen, bijvoorbeeld door te zorgen voor een goede aansluiting tussen informatietechnologie en onderwijs.

Maar op het departement veegden de ambtenaren de vloer aan met De Graafs artikel, dat zij beschouwden als een ondeugdelijk macro-economisch pleidooi om meer geld uit te geven onder het motto van nieuwe economie. ,,Die man moest op z'n vingers getikt'', zegt voormalig topambtenaar Van Wijnbergen nu nóg geïrriteerd. ,,Daar moest koud water overheen.''

Dat gebeurde ook. Jorritsma schreef enkele dagen na De Graafs stuk een antwoord onder de kop `Ook de droom van nieuwe economie is bedrog'. ,,Mager, niet inspiratief en erg defensief'', reageert de D66'er nu. ,,EZ moet méér zijn dan alleen belangenbehartiger van het bedrijfsleven. Ze moeten niet alleen zeggen dat ze nieuwe ontwikkelingen signaleren en begeleiden, maar dat ook doen. Ik verwacht de komende jaren erg veel van Annemarie.''

Als beheerder van de goede coalitieverhoudingen waakt De Graaf er natuurlijk voor om té enthousiast te praten over zijn partijgenoot Wijers (,,Ik wil geen enkel contrast schetsen tussen de vorige minister van EZ en de huidige''). Maar hij wijst er wel fijntjes op dat ,,wij van D66 altijd al actief waren bij het onder de aandacht brengen van communicatie- en technologiebeleid''. Daarmee doelt hij onder andere op de toenadering die Wijers in zijn periode zocht tot iemand als Roel Pieper, destijds nog werkzaam in de Amerikaanse computerindustrie.

Pieper, inmiddels al weer ex-Philipstopman en tegenwoordig zelfstandig ondernemer, schreef op Wijers' verzoek een vijf-puntenplan voor een betere IT-structuur en meer kansen voor jonge ondernemers en bedrijven. ,,Ik vond het stimulerend, zeker toen ik merkte dat er echt aan werd gewerkt. Ik moet eerlijk zeggen dat EZ de zaken toen daadkrachtig heeft opgepakt.''

Er kwamen projecten, subsidiemogelijkheden, samenwerking met het bedrijfsleven en universiteit. Pieper signaleert nu ,,een verstomming tussen de partijen'' en kwalificeert het als ,,verbijsterend'' dat er in het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet niet veel fundamentelere passages staan over IT-beleid. Hij vindt het cruciaal dat het thema prominent op de agenda komt, aangeblazen door premier Wim Kok zelf en gecoördineerd door EZ. ,,Er moet een forum komen: het bedrijfsleven investeert, de wetenschap levert kennis, de overheid zorgt voor juridische kaders en begeleidt. Zo niet, dan missen we de boot.''

De klad

Is met het vertrek van Hans Wijers alle aandacht voor bijvoorbeeld IT ineens weg? Natuurlijk niet. Er lopen nog steeds projecten, er zijn nieuwe initiatieven. Maar de drive is verdwenen, de discussie is niet meer vernieuwend. Ook in een ander belangrijk EZ-dossier, in het Haags jargon de MDW-operatie (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) gedoopt, zit de klad.

Het gaat hierbij om een lange lijst projecten, van de benzinemarkt tot de kinderopvang en van de bouwregelgeving tot de gerechtsdeurwaarders, waar moderne wetgeving voor moet worden ontwikkeld. Het bekendst is de verruiming van de winkeltijden. Kernbegrippen: een terugtredende overheid, meer concurrentie, en betere wet- en regelgeving. Wijers maakte het tot speerpunt, maar uit een recent verschenen studie van het onderzoeksinstituut NYFER (Moeite met de markt) blijkt dat het proces hapert.

Belangrijkste reden daarvoor is, volgens NYFER-onderzoeker Leo van der Geest, dat EZ er op dit moment niet in slaagt duidelijk te maken wat de voordelen van het beleid zijn. ,,De sfeer is aan het veranderen. Was privatisering vroeger goed voor de consument; nu denken de mensen dat er door de verzelfstandiging van de nutsbedrijven geen schoon water meer uit de kraan komt. Je moet die discussie wel op de agenda houden.''

Ook Hugo Keuzenkamp, hoofdredacteur van Economisch Statische Berichten, het vakblad voor economen in Nederland, vindt dat ,,EZ een aanjagende rol moet spelen''. Deze maand schrijft hij in Socialisme en Democratie, het maandblad van het wetenschappelijk bureau van de PvdA, dat de MDW-operatie te traag verloopt. ,,Een stuwende kracht ontbreekt op dit moment. Minister Jorritsma en premier Kok laten zich niet zien.''

Hans de Boer, voorzitter van MKB Nederland, is het daarmee eens. Hij is bang dat mede door het kerende politieke tij de steun voor de MDW-operatie afvlakt en wijt dat vooral aan ,,het gebrek aan consistente visie vanuit EZ''. Ter illustratie wijst hij vanuit het raam van zijn werkkamer in Delft naar de voorbijrazende auto's op de A4: ,,Alleen maar `de markt moet zijn werk doen' roepen, is een loze kreet. Dat is hetzelfde als een automobilist zonder rijbewijs die snelweg opsturen en, als vervolgens de premies door meer ongelukken stijgen, tegen de andere weggebruikers zeggen: pech gehad.''

De Boer heeft een advies voor Jorritsma: ,,Volgens mij heeft ze gedacht: al die mensen verwachten dat ik als niet-econoom wel door de mand zal vallen, dus laat ik vooral maar goed naar al die economen op m'n ministerie luisteren. Maar dat moet ze juist niet doen! Ze moet zichzelf blijven: makkelijk toegankelijk, pragmatisch en gebruikmaken van haar gezond verstand.''

Dat is makkelijker gezegd dan gedaan op een departement waar volgens Adriaan Schout van het Europees onderzoeksinstituut EIPA in Maastricht een sfeer heerst van `bemoei ik me niet met jou, bemoei jij je niet met mij'. Schout promoveerde begin dit jaar op een proefschrift over het ministerie en schetst een nog steeds verkokerde organisatie waar de diverse directoraten-generaal afgeschermde portefeuilles beheren. Daarnaast is de rol van het departement, sinds de RSV-enquête en het einde van steunoperaties aan het bedrijfsleven, steeds kleiner geworden.

De invloed van EZ wordt al jaren nagenoeg uitsluitend bepaald door de intellectuele kwaliteit van de minister en zijn of haar secretaris-generaal. Maar `eigen beleid' heeft EZ haast niet meer en juist daarom is de MDW-operatie, maar ook de ontwikkelingen in de informatietechnologie, zo belangrijk voor het departement om naar zich toe te trekken.

Dat was nou precies de kracht van Hans Wijers: hij zag in, vooral gesouffleerd door zijn toenmalige secretaris-generaal Ad Geelhoed, dat EZ een nieuwe rol op kon eisen in de departementale verhoudingen.

Het zorgde er wel voor dat de organisatieadviseur Wijers soms wat té hard liep voor zijn ambtenaren. ,,Je kon nauwelijks iets afmaken, of er lag alweer een nieuw idee'', mopperen sommigen nu nog. Maar goed, met Wijers mocht er dan wel es ruzie zijn, het ging tenminste ergens over. Bij Jorritsma hebben veel ambtenaren het gevoel dat de materie haar simpelweg niet interesseert. ,,Ik heb de indruk dat ze het departement niet aankan'', zegt Arjo Klamer. En zijn collega aan de Erasmus-universiteit, prof. Ton Knoester: ,,EZ moet een luidere stem laten klinken in de maatschappelijke economische discussie. Nu hoor ik niets van ze.''

Volgens Knoester, die jarenlang op het ministerie werkte, hoeft de minister zelf geen econoom te zijn (,,het vakwerk wordt je toch wel aangeleverd''), maar moet er wel een goede wisselwerking zijn met de SG. ,,De minister en zijn belangrijkste adviseur moeten elkaar de nieren proeven.'' En daar ontbrak het aan. Zo organiseerde Van Wijnbergen de afgelopen maanden eens in de twee weken een bijeenkomst waarin hij met een aantal mensen en de minister brainstormde over `beleidsissues' als `economie en milieu', `industriepolitiek', of `Europa'. ,,Maar dan hielden Sweder en de betrokken ambtenaar een praatje en dan stonden ze na een kwartier weer buiten'', vertelt een EZ'er. ,,Jorritsma hoort het allemaal beleefd aan, maar er komt nooit wat terug.''

Een beleidsambtenaar vertelt: ,,We kregen de laatste weken zelfs de opdracht van de minister om vooral geen voorstellen te doen voor die sessies, maar slechts aanzetjes op papier te zetten. Zodra je namelijk een voorstel deed, was de minister het er mee eens. Terwijl de bedoeling van die bijeenkomsten juist was de discussie te entameren.''

Jorritsma zelf (,,ik beschik over het meest uitgebreide netwerk, ik heb heel veel meer bronnen van informatie dan mijn ambtenaren'') zegt juist op veel fronten initiatieven te ontplooien: ,,Ik heb absoluut geen zin de verdediging in te schieten wanneer ik hoor dat ik alleen de ideeën van mijn ambtenaren uitvoer. Mijn ervaring is dat je daarmee je positie niet versterkt. Maar ik weet wel dat ik nog nooit aan een tafel heb gezeten en mijn bek heb gehouden. Zo werkt dat bij mij niet. Er zijn genoeg onderwerpen die ik zelf aankaart.''

Zoals op ieder departement wordt ook hier de winst- en verliesrekening opgemaakt. Wat haalt de minister binnen in het kabinet? Wat wint ze in één-tweetjes met collegabewindslieden? In welke dossiers is EZ leading? Jorritsma: ,,Ik krijg regelmatig het signaal dat ik de materie adequaat in de Kamer heb verdedigd.'' Maar vanuit het ambtenarenapparaat komen ook andere verhalen. Uiteraard, met Jorritsma kan je lachen. Ze heeft een goede babbel. Kan een dossier tot zich nemen en overtuigend over de bühne gooien. Maar ze heeft zo weinig diepgang. En als het er op aankomt, laat ze zich afschepen.

De privatisering van het spoor. De discussie over de kabel. De herstructurering van de sociale zekerheid en de gezondheidszorg. De sluiting van de kolencentrales. Allemaal voorbeelden waarbij EZ het liet lopen, een nederlaag leed, of gewoon `non-existent' was, zoals ambtenaren het omschrijven.

Blamage

Op andere ministeries wordt gegnuifd. Wijers liet niet over zich heen lopen, maar met Jorritsma is het goed kersen eten. ,,Ik tik haar zo weg'', zegt een bewindsman. Jozias van Aartsen (Buitenlandse Zaken), nota bene een partijgenoot, houdt haar nu al een jaar aan het lijntje over de aanwezigheid van EZ in de Interne Marktraad. Een andere partijgenoot, Gerrit Zalm van Financiën, geeft haar geen enkele ruimte in de EcoFin, het Europees overleg over economisch beleid. De PvdA'er Eveline Herfkens laat EZ nauwelijks meer een rol spelen als het om ontwikkelingssamenwerking gaat.

De klap op de vuurpijl was de afgelopen maanden het nieuwe belastingplan. Een schande, noemen ze het op EZ, dat het belastingtarief voor de zelfstandige ondernemer hoger wordt dan het nieuwe toptarief in de inkomstenbelasting. ,,Vervelend'', erkent Jorritsma. ,,Maar ik kan er niets aan doen. Het stond in het regeerakkoord en dan ga ik niet zeuren.'' De ambtenaren vinden dat hun minister is afgescheept met een `ondernemerspakket' van 800 miljoen gulden. Maar de minister is ,,per saldo'' tevreden; het toptarief in de loon- en inkomstenbelasting gaat naar beneden en er komen 65.000 nieuwe banen bij.

Een goede minister, mort het apparaat, houdt dit tegen, of verzacht het op z'n minst. Een blamage, dat het departement, dat er toch voor het bedrijfsleven is, moet toestaan dat ondernemen de zwaarst belaste activiteit in Nederland wordt.

Herkent Sweder van Wijnbergen het geschetste beeld?

Stilzwijgen.

Waren zijn kritische uitlatingen op dat belastingplan niet juist de reden voor zijn vertrek? ,,Inhoudelijk zeg ik er niets over. Wel vind ik dat het belastingplan te veel van de ambtenaren is weggehouden. Het is in de politieke sfeer getrokken zodat ambtenaren er niet meer over konden meepraten. Er zijn zaken ingeslopen die niet goed zijn, zoals die lastenverzwaring voor ondernemers.

,,Ik verwijt politici helemaal niet dat ze geen specifieke kennis hebben op allerlei ingewikkelde dossiers, maar het heeft slechte gevolgen als de expertise van het ambtenarenapparaat te veel op de achtergrond geraakt. Dat is óók hier gebeurd en dat is een verontrustende tendens. Natuurlijk moet het primaat bij de politiek blijven liggen, maar ambtenaren moeten met hun kennis niet buitenspel komen te staan.

,,Er spelen op EZ beleidszaken die nooit af zijn, zoals deregulering, privatisering, marktwerking, en ontwikkelingen rondom de informatietechnologie. Het is cruciaal dat de ambtenaren met hun kennis daar een constante factor in zijn. Politici komen en gaan — en kunnen ook ieder moment een ingezet beleid willen veranderen. Dat moet je als ambtenaar met kennis van zaken goed kunnen begeleiden en eventueel met kracht van argumenten ombuigen.''

Slaat dat ook op Jorritsma, van wie vanaf het begin gezegd werd dat ze als niet-econome problemen zou krijgen op EZ?

Stilzwijgen.

De minister zelf: ,,Met elf jaar Kamerlidmaatschap, vier jaar ministerschap en gewoon een dosis gezond verstand heb je het niveau van vier jaar economie aan de universiteit verre overschreden.''

Blijft Sweder van Wijnbergen wel persoonlijk adviseur van Jorritsma, zoals ze hem bij zijn vertrek gevraagd had? De voormalige SG: ,,Ach, ik ben daar weg. Mijn opvolger moet niet mijn adem in zijn nek voelen. Van mij hoeft het eerlijk gezegd niet.''

En hij aait Tukker, zijn Drentse patrijshond.