Van Kollum naar Tampere

In Kollum protesteerde de bevolking tegen de uitbreiding van een asielzoekerscentrum en in Tampere gaven de regeringsleiders van de Europese Unie ze geen ongelijk. Afgelopen weekeinde stond het vreemdelingen- en asielbeleid voor het eerst als hoofdpunt op de agenda van een Europese top en de politieke leiders erkenden in de Finse plaats Tampere impliciet dat dit beleid volstrekt uit de hand is gelopen.

Hoe heeft het in nog geen tien jaar tijd zover kunnen komen – in de Europese Unie en in Nederland in het bijzonder?

Drie ontwikkelingen springen er uit. Ten eerste het besluit van de EU om de binnengrenzen af te schaffen. Het was een typisch voorbeeld van Europese ambitie met één hand op de rug. Ten behoeve van het vrije personenverkeer werden de grenscontroles tussen `Schengenlanden' opgeheven, maar er werd geen gemeenschappelijk beleid voor de nieuwe buitengrenzen ontwikkeld en evenmin voortgang geboekt bij de harmonisatie van politie- en justitiediensten. In de Europese spagaat tussen gemeenschap en soevereiniteit bleven dat bevoegdheden van nationale overheden.

De tweede gebeurtenis was de ineenstorting van het Sovjet-communistische blok. Hiervan waren de economische, politieke, morele, etnisch-culturele en religieuze naschokken veel groter dan de Europese politieke leiders in de euforie van 1989-'91 onder ogen wilden zien. De moeizamer dan gehoopte omschakeling van commando- naar markteconomie, de burgeroorlogen op de Balkan en de Kaukasus, de opkomst van het klepto-kapitalisme in Rusland bleken ontwrichtender dan het Westen na de val van de Muur had ingeschat.

Ten derde had Europa geen oog voor de globalisering van het vluchtelingenvraagstuk. Handelaren smokkelden op steeds grotere schaal mensen uit landen die verscheurd werden door burgeroorlogen, economische stagnatie of religieus fundamentalisme. Hun klanten waren bereid om grif te betalen voor de hoop op een betere toekomst. Jaarlijks, wordt geschat, komen tegen een half miljoen mensen illegaal in de Europese Unie. `Fort Europa' is aan zijn mediterrane en Oost-Europese grenzen zo lek als een mandje.

De juridische infrastructuur was op deze volksverhuizing niet voorbereid. De Europese asielwetgeving is gebaseerd op het vluchtelingenverdrag van Genève, dat stamt uit de tijd van de Koude Oorlog. Het was bedoeld voor Hongaren, Polen, Oost-Duitsers en Russische dissidenten die door het `IJzeren Gordijn' wisten te ontsnappen. Verder werd het gebruikt om vluchtelingen uit te nodigen. Nederland haalde bijvoorbeeld in de jaren zeventig en tachtig politieke vluchtelingen uit Zuid-Amerika en Vietnam. Het waren er enkele duizenden per jaar en ze konden als individuele gevallen worden behandeld.

Sinds begin jaren negentig meldden zich in Nederland onuitgenodigd dertig- tot vijftigduizend asielzoekers per jaar. Zij kwamen terecht in opvangprocedures die op deze massaliteit niet waren toegesneden.

Migratie doet zich voor in twee vormen. De eerste is van mensen die uit dichtbevolkte naar onderbevolkte landen trekken: de Zuid-Europese emigratie naar de `nieuwe wereld' in de vorige eeuw, de trek van Nederlanders naar Canada, Brazilië en Australië na de oorlog. De andere vorm is de migratie van het platteland naar de stad zoals die zich in ontwikkelingslanden voordoet. De migranten verwachten betere toekomstmogelijkheden in de steden te vinden. Ontvolkt platteland en uitpuilende megasteden zoals Mexico Stad, São Paulo, Bangkok, Lagos en Jakarta zijn hiervan een uitvloeisel.

De migratiestroom naar West-Europa kan met deze tweede vorm vergeleken worden. Het is geen trek naar onontgonnen land, maar naar de rijke metropool. Dit roept vraagstukken op waarop geen enkel West-Europees land was voorbereid.

Nederland trekt veel asielzoekers aan omdat de opvang en de procedures hier relatief ruimhartig zijn. Door de veelheid aan statussen voor asielzoekers, waaraan verschillende voorzieningen zijn gekoppeld, en de mogelijkheden tegen beslissingen in beroep te kunnen, is de opvang organisatorisch en bestuurlijk vastgelopen in overvolle opvangcentra, grote achterstanden in de verwerking van beroepsprocedures en een beleid dat steeds achter voldongen feiten aanloopt. De aandacht van politiek en media laat zich gemakkelijker leiden door mededogen met het individuele geval dan door de erkenning dat asielzoekers een `bulkproduct' zijn geworden.

Ondertussen is er een `middenveld' ontstaan van belangenbehartigers, humanitaire organisaties en vrijwilligers die zich bezighouden met de vluchtelingensector, waarin dit jaar drie miljard gulden omgaat. Als een reportage van de VPRO, twee weken geleden, een juist beeld gaf, dan werken bij de IND (Immigratie- en Naturalisatie Dienst) mensen die sterk gemotiveerd worden door hun eigen rechtvaardigheidsgevoel. Ze wekten niet de indruk van geharde ondervragers, maar eerder van begripvolle sociale werkers.

Hier doet zich een parallel voor met de sociale zekerheid in de jaren tachtig en de houding van de toenmalige sociale diensten. Ook toen duurde het lang voordat bij de politieke, bestuurlijke en opinievormende klasse een gevoel van urgentie doorbrak. Begin volgende eeuw zal teruggekeken worden op de jaren negentig als de periode waarin de omvang van het vluchtelingenprobleem werd onderschat. De wereld is minder aardig dan Nederland zich voorhield.

De Europese regeringsleiders hebben dit weekeinde in Tampere afgesproken om binnen een jaar te komen tot een gemeenschappelijke asielstatus en -procedure. In Nederland is vorige maand een nieuwe Vreemdelingenwet ingediend bij het parlement. De wet is voorbereid in overleg met alle betrokkenen en het voordeel van deze polderaanpak is dat er geen politieke ruzies over zijn uitgebroken. Het nadeel is dat het een lange procedure is, en dat Nederland pas in 2001 een gestroomlijnde vreemdelingenwetgeving heeft. Het is een begin, maar er is aanzienlijk meer nodig om de migratiestroom enigzins te kunnen beheersen.

rjanssen@nrc.nl