Parlement kan positie herwinnen

Niet alleen politieke partijen, de politiek als geheel is allengs verdwenen uit de interessesfeer van de burger. Frank Ankersmit meent dat door het schrapen van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid het parlement weer een gelijkwaardige discussiepartner wordt.

Politieke partijen staan er beroerd voor – zowel nationaal als internationaal is men het daarover eens. Het sterk gedaalde ledental is in de ogen van velen een niet mis te verstaan symptoom van hun aanstaande dood. Het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen becijferde dat de afgelopen tien jaar het leden aantal van de grote politieke partijen terugliep van 700.000 naar ruwweg 300.000. Wanneer er voorts van uit wordt gegaan dat tien procent van de leden zich ook daadwerkelijk actief met de politieke gang van zaken bemoeit, dan betekent dit dat de Nederlandse politiek op slechts 30.000 mensen een beroep kan doen. Dat is ongeveer evenveel als het totaal aantal banen dat op de verschillende niveaus in de Nederlandse politiek überhaupt te vergeven zijn.

Vanzelfsprekend wijst deze ontwikkeling niet alleen op een sterk gedaalde belangstelling voor politieke partijen maar op een afname van de interesse voor de politiek als geheel. Blijkbaar wordt niet langer geloofd – althans veel minder – in het vermogen van de politiek om vorm of richting te geven aan de sociaal-politieke werkelijkheid. Wanneer dat geloof in de scheppende kracht van de politiek verdwenen is, degenereert het politieke mechanisme tot een duur, zinloos en irrelevant mechanisme dat weinig meer doet dan zichzelf in beweging houden.

Algemeen wordt de ontideologisering als de voornaamste oorzaak van het verlies van betekenis van politieke partijen. Sinds 1989 bestaan geen grote ideologische meningsverschillen meer. Veel minder dan vroeger zijn partijen verdeeld over onderwerpen waaraan zij hun eertijdse identiteit aan konden ontlenen. Sommigen gaan zo ver te stellen dat het bestaansrecht van politieke partijen derhalve in het geding gekomen is.

Maar het proces van ontideologisering dateert al van ver voor 1989. Het gebrek aan ideologische lading, de ideologische convergentie, de divergentie tussen het politieke spectrum in het electoraat en in de politieke partijen, het door velen betreurde `ondiepe zelfbeeld van politieke partijen' – het zijn ontwikkelingen die zich voltrekken met dezelfde noodzakelijkheid en onvermijdelijkheid waarmee de dag op de nacht volgt.

De groeiende afstand tussen kiezer en politieke partij is een onafwendbare realiteit in onze hedendaagse westerse democratieën. Gevoelens van Partei-verdrossenheit zijn weliswaar even terecht als begrijpelijk, maar het heeft even weinig zin om terug te verlangen naar die vroegere intieme relatie tussen kiezer en zijn politieke partij als te hopen dat op de nacht niet de dag volgt. De ontwikkeling naar wat wordt aangeduid als de `Amerikanisering' van de politiek, waarbij de politiek het karakter aanneemt van een product dat zo goed mogelijk en met dezelfde middelen wordt verkocht als een automerk of een bepaald soort bier, ligt daarom in de logica van onze westerse democratieën.

Dat verlies aan inhoud gaat gepaard met een verlies aan sturingsvermogen van de staat. Want waar geen ideologie is, is ook geen richting waarin de samenleving gestuurd kan worden. De ontideologisering en als gevolg daarvan de `lege staat' stelt politieke partijen voor de grootste problemen. Zij ontleenden hun bestaansrecht vooral aan hun vermogen om invloed uit te oefenen op de staat. De democratie is de regering door het volk en de politieke partijen waren het medium waardoor de volkswil zich uiten kon. De vraag doemt op of democratie nog mogelijk wanneer sprake is van een `lege staat', die niet langer de pretentie heeft of kàn hebben om de samenleving te sturen.

De `verplaatsing van de politiek' heeft, begrijpelijkerwijs, geleid tot een aanmerkelijke vezwakking van de plaats van het parlement. Overleg tussen actoren in de samenleving en de bureaucratie is beslissender voor wet-en regelgeving geworden dan overleg in de Kamer. Deze ontwikkeling zou geïnterpreteerd kunnen worden als een ontwikkeling in de richting van directe democratie, van besluitvorming door, en/of in overleg met direct betrokkenen, waarbij de kanalen van de traditionele representatieve democratie zijn opgedroogd.

Maar het parlement verloor niet alleen als forum voor het partijpolitieke debat betekenis en invloed, ook werd door de `verplaatsing' van de politiek de afstand vergroot tussen het natuurlijke actie-domein van partijen en de plaats waar de openbare besluitvorming plaatsvindt. De openbare besluitvorming is de politieke partijen vooruitgesneld. Zij heeft zich sneller verwijderd van de traditionele machtscentra dan de partijen. Hier ligt een goed deel van de verklaring voor de huidige onmacht en irrelevantie van de politieke partijen: zij verloren hun greep op de plaats waar de macht daadwerkelijk wordt uitgeoefend. Voor het parlement, als forum waar de politieke partijen zich manifesteren, geldt dit uiteraard evenzeer.

Het enige wat uitkomst biedt is de eliminatie van de afstand die gaandeweg gegroeid is tussen het parlement en de plaats waar de politieke macht tegenwoordig wordt uitgeoefend en – daarmee – van de barrière die parlement en partijen nu verhindert om die plaats te bereiken en daar invloed uit te oefenen.

Het is evident dat de ministeriële verantwoordelijkheid een ondoordringbare muur optrekt tussen het parlement en de plaats waar nu de publieke besluitvorming plaatsvindt. De ministeriële verantwoordelijkheid was aanvankelijk bedoeld om grenzen te stellen aan de macht van de koning. Aanvankelijk was daarom de doctrine van de minsteriële verantwoordelijkheid een wapen in de handen van het parlement tegen een instantie `boven' de ministers en het parlement zelf. Maar dit instrument heeft een draai van honderdtachtig graden gemaakt en is verworden tot een instrument om, in de persoon van de minister, het parlement vaste greep te geven op de overheidsbureaucratie, kortom op een instantie die juist `onder' beide gesitueerd moet worden.

De ministeriële verantwoordelijkheid, die in eerste instantie een machtig wapen leek te zijn in de handen van het parlement tegen kabinet en overheidsbureaucratie, heeft zich in de praktijk juist tègen het parlement gekeerd. Doordat de minister aansprakelijk gesteld kon worden voor het reilen en zeilen op zijn departement, was met de ministeriële verantwoordelijkheid een solide staatsrechtelijke basis gegeven om dat reilen en zeilen aan de orde te stellen. Althans, zo leek het aanvankelijk. Maar in de praktijk werkte dat heel anders uit. Want de gevaren die het kabinet van de ministeriële verantwoordelijkheid te duchten had, bracht het er, begrijpelijkerwijs, toe om haar werkzaamheden zoveel mogelijk aan het oog van het parlement en van de publiciteit te onttrekken. Van de zichtbaarheid van die werkzaamheden zouden slechts moeilijkheden te verwachten zijn. Het aldus aanwenden van de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid (niet tegen de Koning maar tegen het de uitvoerende macht) schiep een staat van latente oorlog tussen parlement en regering. En het was het kabinet dat, geholpen door de toenemende complexiteit van de samenleving, in deze oorlog over verreweg de beste kaarten beschikte en dat daarin dan ook de uiteindelijke overwinning behaalde.

Het is onverstandig hierin te berusten. Weliswaar is de kloof tussen staatsrechtelijke theorie en de praktijk van de politieke machtsuitoefening even onvermijdelijk als die tussen norm en feit, maar die kloof moet, in principe althans, overbrugbaar zijn. Het is daarom noodzakelijk om op gezette tijden het staatsrecht aan de politieke realiteit aan te passen. Er is daarom alle reden om in stemmen met Pepers recente aanbeveling het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid opnieuw te bezien. Hij stelt voor om aan de ministeriële verantwoordelijkheid een nieuwe inhoud te geven, maar zonder dit leerstuk op te geven. En dat is begrijpelijk.

Met het elimineren van bestaande verantwoordingsplichten, en daar valt de ministeriële verantwoordelijkheid zeker onder, moet voorzichtig worden omgesprongen. Desondanks is een pleidooi voor het volledig schrappen van de ministeriële verantwoordelijkheid op zijn plaats, uiteraard met uitzondering van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het koninklijk handelen.

Met het opgeven van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid wordt niet iets opgegeven dat van enig belang is in de verhouding tussen parlement en kabinet. Want ook nadat dit is opgegeven, behoeft niets het parlement ervan te weerhouden om een minister (of een kabinet) naar huis te sturen waarin hij het vertrouwen verloren heeft. Ook zonder dit leerstuk kan het parlement constateren dat een bewindsman een onaanvaardbare koers is ingeslagen of dat hij persoonlijk de schuld draagt voor ontoelaatbare misstanden op zijn departement en daarom voor het parlement niet langer valt te handhaven.

De misvatting van de verdedigers van de ministeriële verantwoordelijkheid ligt in de (verzwegen) premisse dat het schrappen ervan een onaanvaardbaar gat zou schieten in de verantwoordingsplicht van de minister aan het parlement en daarom zijn handelen voorgoed aan de parlementaire controle zou onttrekken. Maar niets in het staatsrecht rechtvaardigt deze premisse.

Het schrappen van de ministeriële verantwoordelijkheid zal een rem zijn op de identificatie van de minister met zijn departement. Het kabinet moet gezien worden als een uit parlementsleden samengestelde commissie, door het parlement benoemd om de uitvoerende macht te leiden. Het kabinet vaardigt een aantal van zijn leden af naar de departementen om de daar te verrichten werkzaamheden in een bepaalde richting te sturen. Van het parlement dat het recht heeft zich te allen tijde te laten informeren over wat zich in de binnenkamers van de uitvoerende macht afspeelt, mag worden verwacht dat het publieke debat weer zal gaan over datgene waarover het hóórt te gaan.

Een parlement dat niet langer aan de ketting ligt van de ministeriële verantwoordelijkheid, een parlement dat zich vrijelijk kan informeren en kan laten informeren over de ambtelijke voorbereiding van de publieke besluitvorming, een parlement dat op deze wijze ook bij die besluitvorming betrokken kan worden, een parlement dat een open zicht heeft op het departementale functioneren: zo'n parlement zal weer een gelijkwaardige discussiepartner van het kabinet zijn. Gevreesd, maar ook gewaardeerd vanwege de bijdrage die het aan de publieke besluitvorming kan bieden en omdat het niet langer de staatsrechtelijke appendix is waartoe het nu gedegradeerd is. Het parlement zal veel intensiever betrokken kunnen worden bij de departementale voorbereiding van de publieke besluitvorming. En dat zal, vanzelfsprekend, zijn sporen nalaten in het debat. In de tweede plaats worden ook de politieke partijen veel meer dan nu uitgedaagd om aan het debat deel te nemen en om zich ten opzichte van elkaar te profileren. Het is verwonderlijk dat veel goede dingen bereikt kunnen worden door het wegnemen van één obstakel – een obstakel, bovendien, waarmee niets van waarde wordt geofferd.

Wie niet op wil roeien tegen de gang van de geschiedenis, zal, vroeg of laat, de obsoleetheid van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid moeten erkennen. Het is in dit verband nuttig te herinneren aan de fameuze woorden die Gorbatsjov in 1989 sprak tot Erich Honecker: ,,Wie niet luisteren wil naar de stem van de geschiedenis, zal door de geschiedenis ingehaald worden.''

Prof.dr. F.R. Ankersmit is hoogleraar voor intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel is een verkorte versie van een bijdrage die volgend jaar zal verschijnen in het jaarboek van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen.