Europese leiders durven niet te kiezen in asieldebat

Europees asielbeleid begint met een eensluidend antwoord op de vraag welke personen bescherming nodig hebben. Het vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties is hierbij een goede leidraad, maar volgens Carina van Eck durven de Europese leiders een gemeenschappelijke politiek niet aan. De kleinste gemeenschappelijke deler dreigt weer allesbepalend te worden.

De regeringsleiders van de Europese Unie praten morgen en zaterdag in het Finse Tampere Finland over een gezamenlijk Europees asielbeleid. Deze speciale Top beoogt een nieuwe impuls te geven aan de vastgelopen besluitvorming terzake.

Een evenwichtig asielbeleid moet beginnen met de vaststelling wie bescherming nodig heeft.

Het asiel- en vluchtelingenbeleid kan niet bevredigend geregeld worden op nationaal niveau. Noch voor de asielzoeker, noch voor de overheid. Tot nu toe poogt ieder land een restrictiever beleid te voeren dan het buurland uit angst voor aanzuigende werking. Deze gang van zaken gaat ten koste van het streven naar een samenhangend beleid, waar zowel asielzoekers als de overheid baat bij hebben. Een Europees asielbeleid moet gepaard gaan met afspraken over een gedeelde verantwoordelijkheid ten aanzien van de opvang en bescherming van vluchtelingen en asielzoekers.

Het belang hiervan is tijdens de Kosovo-crisis duidelijk geworden. Europese landen konden het maar niet eens worden over een gezamenlijke opvang- en beschermingsregeling voor Kosovaren. De discussie die ontstond ging, beschamend genoeg, vooral over de verdeling van aantallen. De uitweg uit deze neerwaartse spiraal ligt bij de vorming van een gemeenschappelijk asielbeleid binnen de Europese Unie.

De voor migratie- en asielbeleid verantwoordelijke ministers van de EU werken al jaren aan een gezamenlijk asielbeleid. Deze samenwerking heeft weinig opgeleverd. Oplossingen voor de problemen werden telkens gezocht in de aanscherping van maatregelen om illegale immigratie te voorkomen. Fort Europa is ontstaan, waardoor het gebruik van valse documenten of mensensmokkelorganisaties in de hand wordt gewerkt. Voor vluchtelingen wordt het steeds moeilijker een veilig heenkomen te zoeken. Een ander manco van de samenwerking tot dusver is dat de aandacht zich met name toespitst op procedurele harmonisatie voor beheersing van aantallen. Dat heeft versnelling van de asielprocedure tot gevolg gehad door vermindering van rechtsbescherming in plaats van verbetering van de kwaliteit van beslissingen. Het beoogde doel van deze restrictieve maatregelen is niet bereikt. Zij leiden, als zij al effect sorteren, in de regel tot een verschuiving van het aantal asielzoekers binnen de EU.

Bij al deze afspraken werd er aan voorbij gegaan dat de hoeksteen van een Europees asielbeleid ligt bij de vraag welke personen bescherming nodig hebben. Cijfers over `erkenningspercentages' laten zien dat grote verschillen bestaan tussen de afzonderlijke lidstaten over de vraag wie bescherming nodig heeft. Zo lag in 1998 het percentage erkende vluchtelingen in België en Italië bijvoorbeeld op respectievelijk 25,6 procent en 29,7 procent, terwijl dat percentage in Nederland en Duitsland veel lager was, namelijk 5 procent en 9,8 procent. Dat wekt verbazing, aangezien deze landen partij zijn bij het Vluchtelingenverdrag en andere relevante mensenrechtenverdragen.

Het probleem zit hem in interpretatieverschillen. Een asielzoeker kan niet in iedere EU-lidstaat dezelfde kansen krijgt op bescherming. Dit geldt bijvoorbeeld voor dienstweigeraars, die niet tegen hun eigen bevolking willen vechten en vluchtelingen die vervolgd worden door machthebbers die niet tot de centrale overheid worden gerekend, zoals milities of burgeroorloggroeperingen. In Duitsland komen vluchtelingen uit een land waar geen centrale overheid bestaat, zoals Afghanistan of Somalië, niet in aanmerking voor een vluchtelingenstatus. En dat terwijl algemeen bekend is dat in die landen sprake is van vervolging en mensenrechtenschendingen. Terecht volgen andere Europese landen dit Duitse beleid niet.

De inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in mei dit jaar opent de mogelijkheid een daadwerkelijk Europees asielbeleid te creëeren. Hierin is bepaald dat het asielbeleid binnen vijf jaar op Europees niveau bindend geregeld moet worden. Dit houdt voor het Verdrag van Amsterdam tegelijkertijd een kans en een risico in. Een kans om eindelijk vooruitgang te boeken bij het streven naar een gezamenlijk asielbeleid. Een risico omdat het gevaar bestaat dat harmonisatie plaatsvindt op het niveau van de kleinst gemene deler in de EU, omdat méér politiek niet haalbaar is. Even belangrijk in dit verband is dat lering wordt getrokken uit de opgedane ervaringen. Nu moet niet opnieuw dezelfde fout worden gemaakt door eerst aan de procedurele kant van het asielbeleid te sleutelen. Allereerst moet overeenstemming worden bereikt over de vraag wie recht heeft op bescherming.

Een Europees asielbeleid moet beginnen met een gelijkluidend antwoord op de vraag wie bescherming nodig heeft. Met inhoudelijke harmonisatie dus, waarop het Vluchtelingenverdrag nog steeds een actueel antwoord biedt. Van doorslaggevende betekenis hiervoor moeten de voorschriften van de UNHCR voor de interpretatie van het Vluchtelingenverdrag zijn, die op basis van meer dan 40 jaar ervaring zijn opgesteld. Dat betekent onder meer erkenning van vervolging door niet-statelijke autoriteiten, vervolging als gevolg van seksueel geweld en vervolging vanwege seksuele geaardheid. Of de inhoudelijke vraag tijdens de Europese Top aan bod komt, valt te betwijfelen. Noch Nederland, noch de andere EU-landen hebben de vraag naar wie bescherming nodig heeft tot inzet verklaard. Ten aanzien van toepassing van de UNHCR-voorschriften bij interpretatie van het begrip vluchteling, bestaat nog minder reden tot optimisme. In een aantal EU-landen wijkt het beleid sterk af van de aanbevelingen van deze organisatie.

De Top in Tampere dient als eerste stap om een politiek akkoord te bereiken op basis van het Verdrag van Amsterdam. Het wordt hoog tijd dat de landen van de EU, ondanks de belangentegenstellingen, de moed hebben het inhoudelijke asielbeleid prioriteit te geven. Zij moeten zich bij de inhoudelijke invulling van het asielbeleid laten leiden door doel en strekking van het na de Tweede Wereldoorlog opgestelde Vluchtelingenverdrag, namelijk bescherming bieden aan degenen die dat nodig hebben. Hiertoe moeten de UNHCR-voorschriften op Europees niveau worden geïmplementeerd.

Wanneer in Tampere deze kans onbenut gelaten wordt, is een Europees asielbeleid verder weg dan ooit.

Carina van Eck is beleidsmedewerker bij VluchtelingenWerk.