Beleid en kennis moeten in evenwicht zijn

Beleidsmakers moeten bij ingewikkelde beleidsproblemen niet alleen de onderzoeksadviezen gebruiken die hun het beste uitkomen. Een beter evenwicht tussen beleid en kennis is dan ook dringend gewenst. Een intermediair kan in dat proces een belangrijke rol vervullen, meent R.J. In 't Veld.

Ruzie over de milieuprognoses van de Betuweroute, conflicten over de ontwikkeling van vliegtuiglawaaiprognoses, onmin over de milieubalans, verwijten over onvoldoende statistische competentie. Het zijn enkele voorbeelden van wat er afgelopen jaar te doen is geweest rond milieuonderzoek. Het zijn evenzovele getuigen van spanningen tussen de politiek in den brede enerzijds en een aantal wetenschappelijke instellingen anderzijds. De vraag die daarbij centraal staat is waarom beleidsmakers kennis in het ene geval wel en in het andere niet gebruiken.

Bij ingewikkelde beleidsproblemen komt het vaak voor dat bepaalde kennis onwelgevallig is voor beleidsmakers. Op het onderzoeken van bepaalde kennisvragen lijkt zelfs een taboe te rusten. Soms worden die vragen pas opgepakt nadat daar door bepaalde maatschappelijke groepen op is aangedrongen. Een goed voorbeeld daarvan is de zogenoemde inbreidingsvariant van Main Port Rotterdam. Interessant is bovendien dat er op milieugebied wel veel discussie wordt gevoerd over kennis, terwijl er op sociaal-economisch gebied geen fundamentele discussie lijkt te bestaan. Waarom is er bijvoorbeeld nauwelijks discussie over de prognoses van het CPB, terwijl die zeker niet betrouwbaarder zijn dan die van de RIVM?

Veel beleidsmakers en onderzoekers hebben een ideaalbeeld over de ideale relatie tussen wetenschap (kennis) en beleid: de onafhankelijke wetenschapper levert objectieve kennis aan de beleidsmaker, die hiervan op politieke gronden wel of geen gebruik maakt. De politieke rationaliteit is nu eenmaal anders dan de wetenschappelijke. Beleid en wetenschap horen strikt gescheiden te blijven.

Het werk van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) illustreert echter dat de strikte scheiding tussen wetenschap en beleid in het geval van klimaatbeleid is opgegeven. Daar waren goede redenen voor. Vooral bij ingewikkelde problemen waarin kennis van verschillende disciplines nodig is om tot een oplossing te komen, is een ander model voor de verhouding tussen wetenschap en beleid dus adequater.

In dat model moet meer interactie bestaan tussen wetenschap en beleid in plaats van een strikte scheiding. Centrale begrippen zijn negotiated knowledge, ook wel als `gedeelde waarheid' vertaald, en boundary work waarbij het gaat om het interpreteren, structureren en communiceren van kennis. Negotiated knowledge betekent: actief de aanwezige kennis bij uiteenlopende actoren opsporen en gezamenlijk de overblijvende kennisbehoeften bepalen. De kennisarena is in feite een verlengstuk van de beleidsarena. Daarin wordt onderhandeld over welke kennis wel of niet relevant is.

Uitgangspunt is dat zowel beleidsmaker als wetenschapper zich ervan bewust moet zijn dat de actoren die bij complexe beleidsproblemen betrokken zijn, verschillende percepties hebben van wat het probleem is. De één ziet de Betuweroute als een tracékeuze-probleem: hoe kan ik een spoorverbinding tussen Rotterdam en het achterland tot stand brengen. De ander ziet het als de vraag hoe de logistieke verbindingen tussen de Rotterdamse haven en China in de toekomst moeten worden vormgegeven zowel vanuit economisch als vanuit milieu-oogpunt. Een derde ziet het als een probleem van lokale geluidshinder of als het verloren gaan van een geliefd stekje.

De valkuil is dat het probleem wordt ingekaderd als een keuzeprobleem tussen verschillende oplossingsmogelijkheden, terwijl voor velen nut en noodzaak nog ter discussie staan. De beleidsmaker denkt al in termen van oplossingen. Dit geldt vaak in nog sterkere mate voor de politicus. Beiden veronderstellen dat er consensus bestaat over de waarden die in het geding zijn en dat de wetenschap moet aangeven welke oplossing het meest efficiënt is.

Omdat andere actoren een andere visie op het beleidsprobleem hebben, zie je dat zij niet alleen bezwaar maken tegen de manier waarop het probleem wordt gepresenteerd, maar ook proberen de resultaten van wetenschappelijk onderzoek die in die probleemperceptie passen onderuit te halen. Er ontstaat een loopgravenoorlog met stapels rapporten die of voor de ene of voor de andere kant munitie leveren. Wetenschappers krijgen zo gewild of ongewild een rol van pleitbezorger voor het ene of andere standpunt.

Er zijn voorbeelden uit de politiek waarbij men afziet van gevechten in de kennisarena. Het poldermodel is zo'n voorbeeld. Over macro-economische zaken wordt geen echte discussie gevoerd, men gaat af op wat het CPB aan kennis produceert. De essentie van het poldermodel is wellicht juist dat de beleidsactoren ervan hebben afgezien om het spel op twee niveaus te spelen.

Een mogelijke verklaring voor de problematische verhouding tussen onderzoek en beleid zouden de vooronderstellingen kunnen zijn van beleidsmakers en onderzoekers. Ook spelen achtergrondtheorieën en mythes een rol. Bovendien bestaat binnen veel organisaties een inherente neiging om zich te verzetten tegen een fundamentele wijziging van de beleidstheorie. Een klassiek voorbeeld is de jarenlange ontkenning van het mestprobleem door de beleidsmakers.

De beleidstheorie speelt ook een rol bij de keus van onderzoekinstellingen. Bekend is dat bepaalde onderzoekinstellingen bij evaluaties de voorkeur genieten van bepaalde ministeriële opdrachtgevers.

Kennis die in tegenspraak is met diep gewortelde overtuigingen van beleidsmakers wordt in eerste instantie genegeerd. Pas na geruime tijd komt het tot een verandering, voor een deel doordat de oude garde van het toneel verdwijnt.

Voor een goed functioneren van de democratie is het essentieel dat ook de ideeën en kennis van de `andere partijen' in de kennisarena aan de bak komen en dat het tot een creatieve gedachtewisseling komt. Verder is veel werk nodig om de aanwezige kennis te interpreteren, structureren en communiceren. De praktijk rond recente nut- en noodzaak-discussies geeft echter aan dat men nog heel wat te leren heeft.

Het is duidelijk dat de relatie tussen wetenschap en beleid een interactie vol spanning moet zijn. Kennis moet een aparte plaats innemen in het proces van beleidsvorming. Het is noodzakelijk dat kennis op een zinvolle manier in dat proces wordt ingepast. Beleidsmakers moeten beseffen dat bij ingewikkelde beleidsproblemen kennis bij uiteenlopende actoren aanwezig is. De kennis die al aanwezig is en de kennis die nog ontbreekt moeten al in een beginstadium in kaart worden gebracht. Dat gebeurt niet los van het beleidsproces, maar in samenhang ermee. Ook gaat het niet vanzelf.

Voor de interpretatie, structurering en communicatie van de aanwezige kennis en een kritische reflectie daarop kan een intermediair goede diensten aanbieden. Een intermediair die kritisch doorvraagt over achterliggende beleidstheorieën. Die weet welke beleidstheorieën van belang zijn, die fixaties herkent. Die het argumentatieproces aan de gang houdt.

Een fascinerende vraag is verder of voor de organisatie van het beleidsproces wel of geen aparte actor gewenst is. Een intermediair moet uiteraard een zekere distantie hebben ten opzichte van beleid en wetenschap en niet zelf bij het beleid betrokken zijn of belang hebben bij het onderzoek. De intermediair moet ook uit verschillende personen bestaan die een waarborg vormen voor interne onafhankelijkheid.

Een noodzakelijke voorwaarde voor het goed vervullen van de functie van intermediair is dat hij een bepaalde reputatie heeft. Verder moet zijn taakomschrijving helder zijn. De intermediair heeft bestaansrecht dankzij de spanning tussen beleid en wetenschap. Het is zijn raison d'être. Zijn zorg is de kwaliteit van de besluitvorming en het democratisch gehalte van het proces. Als iedereen het met elkaar eens is over welke kennis relevant is en de waarden die in het geding zijn, is een intermediaire functie uiteraard overbodig.

Er zijn ontwikkelingen in de maatschappij die naar verwachting de behoefte aan de bemiddeling van een intermediair vergroten, zoals de toenemende mondigheid van de burger en de toenemende beschikbaarheid van kennis. In het beleid zien we een toenemende druk op bestuurders ontstaan om verantwoording af te leggen en in de politiek een ontideologisering en een tendens naar integraal beleid. Het lijkt er dus op dat de behoefte aan een intermediair eerder toe dan af zal nemen. Het zal de kwaliteit en het democratisch gehalte van de besluitvorming ten goede komen.

De oude tijden komen nimmer meer weerom. Nooit meer zal wetenschap overwegend zekerheden produceren. Politici zullen moeten leren de spanningen te beheersen die voortkomen uit de boeiende ontmoetingen met wetenschappers, die vooral de kwaliteit van hun onzekerheid verhogen. Want die ontmoetingen zijn op langere termijn niet vruchtbaar als ze worden gevoed door hiërarchie of door blikvernauwing.

Prof.dr. R.J. In 't Veld is voorzitter van de Raad voor het Milieu- en Natuuronderzoek RMNO.