Commissaris speelt dubbelrol in de provincie

De commissaris van de koningin is in feite de `bijwagen' van de provinciale politiek. Boven, maar ook met de partijen.

De commissaris van de koningin is een gespleten figuur, die in het provinciaal bestuur een dubbelrol speelt. Een ongemakkelijke dubbelrol, zo ontdekte de Zuid-Hollandse commissaris Leemhuis in de Ceteco-affaire die tot haar aftreden leidde.

Leemhuis sprak gisteren in de vergadering van Provinciale Staten van ,,staatsrechtelijke spanning'' tussen haar verschillende functies en rollen. Zij had vooral `spanning' ervaren tussen haar `collegiale' rol als lid van Gedeputeerde Staten en haar rol als commissaris die, door de Kroon benoemd, een zelfstandige positie heeft. In de eerste rol moet je je `ondergeschikt' maken, in de andere rol is een meer neutrale positie `boven de partijen' vereist, zei ze.

In haar ene rol was Leemhuis betrokken bij de besluitvorming in het college van Gedeputeerde Staten om als provincie actief te bankieren (waar ze tegen was); in haar andere functie had de commissaris de bevoegdheid het genomen besluit voor te dragen voor vernietiging bij de Kroon (wat ze naliet).

En het is nog ingewikkelder: als voorzitter van Provinciale Staten had Leemhuis een andere positie dan de gedeputeerden. Zij moest het bestuurlijke proces bewaken en had Provinciale Staten moeten informeren. Maar het `bankierbesluit' was vertrouwelijk, verdedigde Leemhuis zich. ,,De commissaris van de koningin is hier als het ware de gevangene van het college'', zei ze gisteren. ,,Ik kan Gedeputeerde Staten hierin niet overrulen.''

Tot zover haar lezing. Maar het is nóg complexer. De commissaris is in politieke termen een ,,bijwagen'' in het provinciaal bestuur. Politieke partijen maken een college. Als dat er is, krijgt de commissaris te horen wat de programma-afspraken zijn en wat de gedeputeerden gaan doen. Voor de commissaris rest een voorzittersrol. ,,Je bent een marionet'', zo heeft een oud-commissaris die positie wel eens getypeerd.

Zo ook het besluit van Gedeputeerde Staten van vier jaar geleden om te gaan bankieren. De zes toenmalige gedeputeerden (uit de kring van PvdA, CDA en VVD) waren eensgezind in hun voornemen als provincie actief te bankieren. Zij vonden ook eenstemmig dat het besluit geheim moest blijven. Omdat de beslissing het daglicht niet kon velen, werd later verondersteld. Nee, bleek gisteren: zij vonden het vooral pijnlijk als duidelijk zou worden dat de nieuwe (in '94 aangetreden) commissaris tégen was, zei CDA-gedeputeerde Heijkoop bij zijn aftreden. Een gebaar van beleefdheid tegenover de voorzitter.

dossier www.nrc.nl Zo zwak is soms dus de positie van de commissaris van de koningin. De ironie wil dat de buitenwereld de commissaris ziet als `de baas' van de provincie de praktijk leert dat het gewicht vooral afhankelijk is van persoonlijk prestige. En van prestige was voor Leemhuis, een jaar nadat zij als betrekkelijke buitenstaander uit een positie van waterschapsbestuurder commissaris van de koningin werd, op het provinciehuis nog geen sprake.

Prestige of niet, Leemhuis had in 1995 de zelfstandige bevoegdheid het besluit van Gedeputeerde Staten voor te dragen voor vernietiging bij de Kroon. Zij zag daarvoor, na consultatie van verschillende adviseurs, ,,geen termen'', zo zei ze gisteren. Het had bovendien de bestuurlijke verhoudingen ernstig aangetast, concludeerde ze. Want met haar tegenstem had ze de grenzen van het `collegiaal bestuur' al bereikt, zo verdedigde ze haar opstelling tegenover de commissie-Van Dijk, die de Ceteco-affaire onderzocht.

De Nijmeegse hoogleraar staats- en bestuursrecht prof. H. Hennekens vindt het verweer van Leemhuis niet overtuigend, en bovendien juridisch onvolkomen. Een bestuurder die niet met de spanning tussen zijn verschillende verantwoordelijkheden kan omgaan ,,moet zo'n functie niet aanvaarden'', constateert hij.

Volgens Hennekens waren er voor Leemhuis wel degelijk `termen' om het besluit van Gedeputeerde Staten voor te dragen voor vernietiging. De beslissing om te gaan bankieren is volgens hem strijdig met de Grondwet. De provincie trad immers met de keuze om actief te opereren op de geldmarkt buiten de `provinciale huishouding'. ,,Eenvoudig zou je kunnen zeggen dat de provincie hetzelfde deed als wanneer ze pruimen zou gaan verkopen op de markt. Dat zijn particuliere zaken, die een overheidsinstelling niet aangaan'', aldus de hoogleraar.

Leemhuis is de eerste commissaris die zelfstandig opstapt, of liever: moest opstappen. Zat de dubbelrol in de weg of was hier sprake van een incident?

Nee, er is meer aan de hand, zegt de Groningse hoogleraar staatsrecht D. Elzinga. Als voorzitter van de staatscommissie die het functioneren van het lokaal bestuur onderzoekt, ziet hij structurele onvolkomenheden in de positie van de commissaris.

Elzinga noemt de taakomschrijving van de commissaris van de koningin ,,een hutspot'' en signaleert in de dagelijkse praktijk ,,rolverwarring''. In normale situaties, zegt hij, is er niets aan de hand, maar zodra de commissaris actief op de voorgrond moet treden, is diens positie ingewikkeld. ,,Op basis van Hollandse nuchterheid en een flinke dosis gezond verstand komen we er doorgaans een heel eind mee, maar dat vergt van de commissaris een behoorlijke portie wheelen en dealen''.

De staatscommissie komt volgend jaar met voorstellen om het functioneren van het lokaal bestuur te verbeteren. Alle aandacht is daarbij gericht op de vraag of er een gekozen burgemeester moet komen. De commissie werkt aan voorstellen om de scheiding van verantwoordelijkheden tussen `wie bestuurt' en `wie controleert' duidelijker te maken. Elzinga zal ook voorstellen doen over de provincie. Hoe hij de hybride positie van de commissaris wil beëindigen, laat Elzinga nog niet los. Maar, zoveel is zeker, niet een gekozen functionaris. Die verzekering had minister Peper (Binnenlandse Zaken) de verzamelde commissarissen vorig jaar al gegeven. Zij zitten vooralsnog vast aan hun ongemakkelijke dubbelrol.