Vetorecht in Veiligheidsraad bedreigt vrede

Ruwweg valt de internationale gemeenschap uiteen in twee kampen: het kamp dat handhaving van de mensenrechten plaatst vóór de soevereiniteit der staten en het kamp dat die soevereiniteit onvoorwaardelijk en onschendbaar acht. De tweedeling bleek nog eens overduidelijk tijdens de zitting van de Algemene Vergadering van de VN. Sprekers als president Clinton, minister Van Aartsen en secretaris-generaal Kofi Annan bekenden zich tot het eerste kamp, de vertegenwoordigers van Rusland en China verzetten zich, onder verwijzing naar het NAVO-optreden tegen Joegoslavië dit voorjaar, heftig tegen de notie dat schending van de mensenrechten gewapende interventie in een soevereine staat zonder meer zou rechtvaardigen.

Dat het niet slechts om een theoretisch debat gaat, bewees de interventie in Kosovo zelf. Toen in maart duidelijk werd dat over zo'n ingreep de permanente leden van de Veiligheidsraad niet de noodzakelijke eensgezindheid zouden bereiken, besloot de NAVO het karwei zonder VN-mandaat op te knappen. Dit eigenmachtig optreden van het bondgenootschap leidde tot heftige kritiek van Moskou en Peking. De Russen verbraken hun betrekkingen met het NAVO-hoofdkwartier en onttrokken hun troepen in Bosnië aan het gezamenlijk opperbevel van SFOR. Een Russische SFOR-eenheid werd later ingezet om het vliegveld van Priština te bezetten nog voordat de NAVO Kosovo van het Servische leger overnam. Het was het moment waarop de Britse commandant van KFOR een bevel van zijn Amerikaanse baas om de Russische overval te verijdelen naast zich neerlegde met de aan hem toegeschreven opmerking dat hij niet verantwoordelijk wilde zijn voor het uitbreken van de Derde Wereldoorlog.

In Oost-Timor lijken de rijen zich weer te hebben gesloten. De Australisch-Aziatische vredesmacht opereert er onder een VN-mandaat dat mogelijk werd nadat de regering-Habibie haar verzet tegen een internationale interventie had opgegeven. Maar de werkelijkheid wordt hier vertekend. De verdedigers van het concept van absolute soevereiniteit zullen toch moeten erkennen dat de aanvaarding door Jakarta van INTERFET slechts in formele zin vrijwillig is geweest.

De inmiddels scherp aan het licht getreden tegenstelling zou ook omschreven kunnen worden als een botsing tussen preciezen en rekkelijken, tussen traditionalisten en opportunisten. Het VN-Handvest is vele jaren lang uitgelegd als een dam tegen de aantasting van de soevereiniteit, van de integriteit en dus van de grenzen van de lidstaten. Dat was een logisch gevolg van de Tweede Wereldoorlog, die had laten zien waar een gebrek aan respect voor internationale grenzen toe kon leiden. Uitbanning van oorlog werd onlosmakelijk verbonden geacht met de verzekering van de nationale soevereiniteit. Vele jaren lang is aan dit concept, althans in volkenrechtelijke zin, niet getornd. Pas sinds zich na de val van de Muur tal van gewelddadige uitbarstingen binnen staten maar met grensoverschrijdende gevolgen hebben voorgedaan, is internationaal de prikkel ontstaan om via gewapende interventies, zo nodig ingaand tegen de wil van betrokken regeringen, daaraan een eind te maken – ter handhaving van de vrede en ter bescherming van de mensenrechten.

Nieuwe problemen vragen om nieuwe oplossingen, is het motto van de volkenrechtelijke vernieuwers. Maar die oplossingen worden geblokkeerd doordat het nu juist niet de minste staten zijn waar problemen zich voordoen. Rusland en China beide zijn staten met een erfenis van tot afscheiding geneigde etnische, religieuze en politiek gedefinieerde minderheden in geografisch omlijnde gebieden. De tweede Tsjetsjeense oorlog die op uitbreken staat en de omstreden status van Tibet en Taiwan dragen bovendien de kiem van een groot internationaal conflict in zich. Het is niet verrassend dat Moskou en Peking, met een beroep op het beginsel van de soevereiniteit, opgelegde internationale bemoeienis met nationale gevoeligheden afwijzen. Zij vrezen het precedent.

Twee suggesties zijn in de zitting van de Algemene Vergadering gedaan om de impasse te doorbreken. Minister Van Aartsen vroeg om opheffing van het vetorecht van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad, onder meer Rusland en China. Zijn Duitse ambtgenoot, Fischer, ging minder ver. Hij stelde voor dat het land dat een veto uitspreekt dat veto met argumenten moet komen verdedigen in de Algemene Vergadering, het forum van alle lidstaten van de VN tezamen. Er kwamen weinig handen voor op elkaar. De toelating tot de Veiligheidsraad van nieuwe permanente leden zonder vetorecht lijkt op den duur wel mogelijk. Maar het opgeven van dat recht door de huidige vijf is uitgesloten en zelfs Fischers idee is te mooi om werkelijkheid te worden.

Historisch gezien zijn dit soort benaderingen overigens niet uitzonderlijk: het vetorecht was aanvankelijk minder vanzelfsprekend dan nu wordt aangenomen. Het recht op veto werd bij de oprichting van de VN als eerste opgeëist door de Sovjet-Unie. Uiteindelijk is als compromis het vetorecht voor alle vijf permanente leden uit de bus gekomen, maar het stond eigenlijk haaks op de bedoeling die Franklin Delano Roosevelt met de volkerenorganisatie had. Roosevelt meende dat het geallieerde bondgenootschap uit de Tweede Wereldoorlog ook na 1945 nog een lang leven beschoren zou zijn als handhaver van de zo duur gekochte vrede. De Koude Oorlog maakte binnen enkele jaren een einde aan die illusie. De roep om het vetorecht kan achteraf worden beschouwd als het begin van het einde van de zegevierende alliantie.

Na de val van de Muur begon een periode die herinneringen opriep aan het einde van de Tweede Wereldoorlog. De belofte van een alliantie der grote mogendheden voor duurzame vrede leek even reëel. Maar tien jaar later heeft de staatsraison haar plaats weer ingenomen. Regimes beroepen zich op het VN-Handvest wanneer zij met rust willen worden gelaten bij het vermoorden, martelen en verjagen van hun eigen burgers. De ideologische tegenstellingen die veertig jaar lang de wereld verdeeld hielden zijn verdwenen. Een andere tegenstelling is daarvoor in de plaats gekomen: een tegenstelling over wat wel en niet is geoorloofd en over de rol van de internationale gemeenschap bij de beoordeling daarvan. Die tegenstelling zal niet zomaar worden opgeheven.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.