Balkanbrigade is beperkt succes

Het vorige week gepresenteerde plan van de Balkanlanden om een gezamenlijke brigade op te richten voor het uitvoeren van regionale vredesoperaties is toe te juichen. Maar tegelijkertijd moet het Westen die nieuwe samenwerking niet ál te serieus nemen, meent Jonathan Eyal. Zodra de Balkanbrigade een alternatief wordt voor het pan-Europese integratieproces, zal dit zorgvuldig opgezette veiligheidssysteem ineenstorten.

We zijn gewend dat nieuws uit de Balkan eigenlijk altijd even slecht is: oorlogen, vluchtelingen, bloedbaden. En al verloopt de NAVO-operatie in Kosovo niet volgens het aanvankelijke plan, toch kwam er vorige week opeens goed nieuws uit de Balkan. Haast zonder dat de media er aandacht aan schonken, openden vertegenwoordigers van regeringen en strijdkrachten van vijf landen in de regio plus Italië het hoofdkwartier van een gezamenlijke Balkanbrigade voor vredesoperaties. Plotseling geven de Balkanlanden blijk van een opmerkelijk vermogen tot samenwerken, dat zich nu verbreidt over alle vroegere communistische landen in Europa. Weliswaar is het praktisch nut ervan beperkt, maar de psychologische betekenis is enorm.

Het idee voor een Balkan-vredesbrigade is vier jaar geleden ontstaan, voornamelijk uit de regionaal gevoelde ergernis over het onvermogen van het Westen om de Joegoslavische crises te bedwingen. Aanvankelijk deden alle Europese regeringen het denkbeeld af als niet meer dan een politieke stunt. Maar al gauw begon het een eigen leven te leiden, deels omdat alle Balkanlanden zich verantwoordelijk wilden tonen, en deels omdat de NAVO zelf van de staten in het gebied verlangde dat die aan hun eigen regionale veiligheid zouden bijdragen. De weigering van het NAVO-lidmaatschap die Roemenië in 1997 moest incasseren gaf een nieuwe impuls: de Roemeense regering moest nu laten zien dat ze andere mogelijkheden onderzocht. En ook het falen van Turkije in zijn betrekkingen met de EU en het isolement van Griekenland binnen de NAVO droegen hun steentje bij.

Weldra ontstonden er echter de traditionele problemen. Immers, hoe moesten de Griekse strijdkrachten met de Turkse samenwerken terwijl het geschil tussen beide landen heviger werd? Tegelijkertijd streden de overige landen in de regio verwoed om de eer het bevel over de vredesmacht te mogen voeren of om het hoofdkwartier te huisvesten. Griekenland, lid van zowel de EU als de NAVO, wierp zich op als eerste gegadigde, wat door alle andere betrokkenen werd aangevochten. Turkije was voor Griekenland onaanvaardbaar, terwijl Roemenië een vinger in de pap eiste. Niemand had enig idee wat de rol van de voormalige Joegoslavische republieken zou moeten zijn: hun onderlinge krijg leverde de bestaansgrond voor de te vormen vredesmacht, maar integratie van deze landen in het gezamenlijke korps zou ook zeer welkom zijn. Toch kwam er nog tamelijk snel een compromis uit de bus.

Het lidmaatschap van de Balkanbrigade wordt beperkt tot Griekenland, Turkije, Albanië, Bulgarije, Macedonië, Roemenië en Italië. Er komt geen staande troepenmacht: de aangesloten landen zullen eenheden aanwijzen voor te voeren operaties, maar die zullen in eigen land gestationeerd blijven. In totaal zal het korps 3.000 man plus uitrusting en materieel omvatten. Het hoofdkwartier zal per vier jaar rouleren tussen de deelnemende landen. Voorts zal het commando van de troepenmacht om de twee jaar aan elk van de landen worden toegewezen. Het voorzitterschap en het hoofdkwartier van het politiek en militair comité valt om de twee jaar aan elk van de deelnemende landen toe. Het akkoord waarbij de vredesmacht wordt opgericht moet nog `binnenkort' door alle betrokken landen worden geratificeerd, maar verwerft rechtskracht zodra vier landen dat hebben gedaan. De eerste oefeningen worden eind 1999 gehouden.

Het pact zit zeer ingenieus in elkaar. Door zowel het politieke en militaire commando als de locatie van het hoofdkwartier te laten rouleren hebben de deelnemende landen niet alleen gezorgd dat elke regering een overwinning kan opeisen maar ook dat geen van de landen ooit de volledige controle over de troepenmacht heeft. Daardoor is vanaf het begin een mate van samenwerking vereist. Ook kan geen van de landen de andere chanteren: het verdrag wordt van kracht wanneer slechts vier deelnemers het hebben geratificeerd. De deelname van Italië houdt in dat het project van bredere Europese betekenis is. En ten slotte hebben de VS de status van `waarnemer' aanvaard.

Het begin is er dus, maar er is nog een lange weg te gaan. Slovenië, dat aan alle eerste beraadslagingen heeft deelgenomen, heeft uiteindelijk gekozen voor de waarnemersstatus, vooral wegens de traditionele huiver bij de Slovenen om überhaupt tot de Balkan te worden gerekend. De Bulgaarse president Stojanov, die het hoofdkwartier deze week heeft geopend, bewees daarbij lippendienst aan de mogelijkheid dat Joegoslavië ooit zelf zal worden uitgenodigd zich aan te sluiten. Voorlopig lijkt dat echter hoogst onwaarschijnlijk. Maar ook een verwant heet hangijzer, de deelname van Bosnië, Kroatië en Montenegro, heeft men stil laten hangen. De republieken van het vroegere Joegoslavië verkeren nog altijd in coma, en de kans dat 3.000 Balkan-vredestroepen iets aan de veiligheidssituatie kunnen veranderen, is klein. In laatste instantie maakt het onderhavige pact niets mogelijk dat de landen van de regio vroeger niet individueel hadden afgekund. Toch is het psychologische effect van het samengaan enorm. De Griekse en Turkse strijdkrachten zijn blij met de gelegenheid die de vredesbrigade biedt voor een dialoog die niet belast is door enige schijn van concessies in gevoeliger kwesties zoals Cyprus. En regeringen in de gehele regio kunnen met recht zeggen dat zij zelf iets doen om hun veiligheid te waarborgen in plaats van hulpeloos af te wachten tot het Westen hun te hulp schiet. De militaire betekenis van het akkoord is waarschijnlijk nihil, maar de traditie van samenwerking die ermee wordt geëntameerd blijft van het allerhoogste belang. Daarbij past het in een mondiale tendens: overal beginnen landen een groter aandeel te nemen in de zorg voor de orde in hun eigen regio, met de goedkeuring of desnoods alleen de zegen van de VN.

Voor de rest van Europa is deze toenemende tendens van regionale samenwerking goed nieuws. Bij verstandig beleid kan het gevaar van lokale conflicten erdoor worden beperkt, evenals de kosten waarmee het beheersen van zulke conflicten gepaard gaat. Toch brengt deze werkwijze ook een inherent gevaar met zich mee. Alle Europese regionale veiligheidsstructuren zijn gevormd in de hoop dat zij uiteindelijk leiden tot volledige integratie in de NAVO en de EU. In wezen zijn en blijven het pogingen om het Westen te tonen dat gewezen communistische landen betrouwbare, verantwoordelijke partners kunnen zijn. De regionale structuren kunnen dus blijven bestaan zolang het Westen zijn belofte van volledige Europese integratie staande houdt. Zodra men ze gaat zien als een alternatief voor dat pan-Europese integratieproces, zullen al deze zorgzuldig opgezette bouwsels ineenstorten. Aan het Westen dus de taak om de jongste samenwerkingspoging op veiligheidsgebied in de Balkan serieus te nemen, maar niet té serieus, want dat zou de deelnemers schrik aanjagen.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.