Overheid moet betalen voor falend mestbeleid

Het pad van het falende mestbeleid wordt meer en meer geplaveid met onrechtmatige wetten. Een weinig eervolle bezigheid, stelt P. de Haan.

Minister Brinkhorst heeft in de krant van 22 september gereageerd op mijn betoog van een week eerder, dat ook zijn mestplan juridisch onhaalbaar zou zijn. Volgens hem is het tegendeel het geval, nu dit plan niet meer – zoals de Varkenswet van Van Aartsen – ontneming van eigendom zonder schadeloosstelling inhoudt, doch alleen een regulering van het gebruik ervan ter voldoening aan de EG-Nitraatrichtlijn. Ook zou het stelsel van mestafzetcontracten in overeenstemming zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Hij gaat echter met geen woord in op mijn voornaamste bezwaar dat tussen deze en andere middelen en het door hem extreem verscherpte doel om reeds in 2003 aan de bedoelde richtlijn te voldoen in plaats van vijf tot zeven jaar later, zoals thans wettelijk is toegestaan, een zodanige onevenredigheid ontstaat dat dit opnieuw niet zonder schaderegeling zou kunnen.

Wat toch is het geval? De Europese Nitraatrichtlijn is niet van vandaag of gisteren, zij dateert al van 1991. In de eerste plaats heeft het vijf jaar geduurd, voordat het eerste Nederlandse actieprogramma ter voldoening aan de richtlijn werd vastgesteld. In de tweede plaats is dit programma 1996-2000 geheel en al afgestemd op de wijziging van de Meststoffenwet, zoals die eind 1997 – dus zeer recent – is totstandgekomen en per 1 januari vorig jaar in werking getreden. Volgens art. 26 van die wet zal de Nederlandse landbouw als geheel pas in 2008 met een uitloop naar 2010 volledig aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn behoeven te voldoen.

Van dit actieprogramma en uiteraard ook de daarmee verbandhoudende gewijzigde Meststoffenwet moet de Europese Commissie tijdig op de hoogte zijn gesteld. Hoe kan het dan dat zij nu blijkbaar pas tot de conclusie is gekomen dat die wet zodanig in strijd is met de Nitraatrichtlijn, dat een verdragsschendingsprocedure bij het Europese Hof van Justitie tegen Nederland wordt overwogen? Van tweeën één: óf die Commissie maakt bij dit Hof geen schijn van kans – althans wat de termijn van nakoming van de richtlijn betreft – omdat ze daartegen niet tijdig of onvoldoende heeft gewaarschuwd; óf de Nederlandse wetgever heeft willens en wetens in het parlementaire jaar 1997-1998 niet alleen een onrechtmatige Varkenswet, doch ook nog eens een onrechtmatige Meststoffenwet tot stand gebracht.

Zelfs al zou dat laatste het geval zijn, dan nog loopt de door Brinkhorst thans overwogen onverhoedse en rigoureuze verkorting van de nakomingstermijn van de richtlijn met niet minder dan 5 tot 7 jaar – dus de helft van de periode waar de landbouw al sinds 1995 op mocht rekenen – alle kans door de rechter onverbindend te worden verklaard wegens strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Tenminste, wanneer hij zou menen dit zonder een behoorlijke schaderegeling te kunnen doen. Want de onevenredigheid tussen doel en middelen, waar zowel het Europese Hof van Justitie als dat voor de Rechten van de Mens het in hun jurisprudentie over hebben, kan in zulke gevallen alleen worden opgeheven door een passende schadevergoeding.

Trouwens, ook naar Nederlands Burgerlijk Recht is een onrechtmatige wet gewoon een onrechtmatige overheidsdaad waarvoor zelfs een volledige schadevergoeding verschuldigd is. Dit is ook het Damocleszwaard dat de Staat der Nederlanden boven het hoofd hangt, als Brinkhorst de bodemprocedure inzake de Varkenswet tot het bittere einde blijft doorzetten. Wanneer hij dan definitief ongelijk krijgt, zoals zich laat aanzien, zou de bedrijfstak varkenshouderij een volledige vergoeding van de schade als gevolg van deze onrechtmatige wet kunnen claimen. En hetzelfde geldt straks wanneer de gewijzigde Meststoffenwet onrechtmatig wordt verklaard, met dit verschil dat daarbij de hele Nederlandse landbouw als eiser kan optreden.

Want, voor alle duidelijkheid: niet de ontneming van varkensrechten of het zo nodig versneld uitvoeren van de Nitraatrichtlijn is als zodanig onrechtmatig, neen, van onrechtmatigheid is pas sprake, ook volgens de Haagse rechter, wanneer de overheid de rekening van deze noodmaatregelen niet wil betalen. Met andere woorden: indien minister Van Aartsen begin vorig jaar gevolg had gegeven aan de wens van de gehele Eerste Kamer om alsnog in de Wet Herstructurering Varkenshouderij een schaderegeling op te nemen, was ons land – afgezien van enige aanpassing van de wetgeving op verzoek van de Europese Commissie – alle leed bespaard gebleven.

Nu dat niet is gebeurd en ook minister Brinkhorst de rekening niet wil betalen – want zijn anderhalf miljard op de begroting stelt wat dit betreft niets voor – wordt het pad van het falende mestbeleid meer en meer geplaveid met onrechtmatige wetten. Hijzelf is bezig met de voorbereiding van een derde in successie. Een weinig eervolle bezigheid, naar mij voorkomt. Evenmin als zijn voorgangers zou ook hij aan plattelandsvernieuwing nog toekomen, veeleer aan het tegendeel: verpaupering van het platteland. En de Nederlandse wetgever dreigt niet alleen een verdragsbreuk tegenover de Europese Gemeenschap te plegen, doch ook nog eens een contractbreuk tegenover onze landbouw, met welke over de inhoud van de Meststoffenwet al in 1995 een vrijwel volledige overeenstemming werd bereikt.

Prof.mr. P. de Haan is emeritus hoogleraar in het onroerend-goedrecht en het bestuursrecht aan de TU Delft en de VU te Amsterdam.