Paternalisme is een slechte leermeester

Dit jaar is het vijftig jaar geleden dat een begin werd gemaakt met het verlenen van ontwikkelingshulp. Het heeft inmiddels ook vijftig jaar geduurd voor het idee ingang vond om de verantwoordelijkheid voor de hulp bij de ontvangende landen te leggen. Nu is het tijd het laatste restje paternalisme af te schudden, vindt Dick Bol.

Bang waren ze, onze parlementariërs in 1949. Ineens waren we door het verlies van Nederlands-Indië tot onze ware proporties gereduceerd: een klein land. Niet voor niets werd in die tijd in de Kamer druk geciteerd uit Struyckens `kleine natie' (van 1918). Wat moest Nederland nu internationaal? De grootste bondgenoot, de VS, had Nederland ook nog eens in de steek gelaten ten tijde van de onafhankelijkheidstrijd van Nederlands-Indië. Gelukkig kwam daar ineens de ontwikkelingshulp als een geschenk uit de hemel en kon een klein land laten zien waarin het groot zou kunnen zijn.

De Verenigde Naties waren in 1949 met een uitgebreid programma van technische assistentie begonnen, het uitzenden van deskundigen, in navolging van het door de Amerikaanse president Truman begin 1949 in zijn inaugurele rede gelanceerde Point Four: een hulpprogramma voor de arme landen als vervolg op de eerder aan West-Europa verstrekte Marshallhulp. Het kabinet-Drees was bereid een proportioneel deel bij te dragen, maar onder druk van de Kamer werd tot meer dan dat besloten. Dat de Nederlandse belangen daarbij een rol speelden, zoals de bevordering van de export en de wetenschappelijke reputatie – daarover werd destijds niet kinderachtig gedaan. De koopman zag duidelijk de behoefte aan nieuwe uitwegen voor de structureel open economie. Dat kon best samengaan met Neerlands inzet voor publieke (water)-werken overzee en het stimuleren van tropisch gericht onderwijs en onderzoek in eigen land, waar onder anderen de teruggekeerde Indië-gangers nuttig te werk gesteld konden worden.

Roomser dan de Paus is Nederland vervolgens gebleven: elke resolutie van de VN werd door Nederland – soms als enig rijk land – keurig uitgevoerd. Aldus greep Nederland dankbaar de kans tot een internationale makelaar uit te groeien en zich zodoende van de broodnodige bondgenoten te voorzien. Gedurende de jaren '50 was Nederland dan ook de zesde donor, vlak achter West-Duitsland, en in termen van uitgezonden mensen stond Nederland op de vierde plaats.

De aanvankelijk gekoesterde gedachte dat de officiële hulp slechts van tijdelijke aard zou zijn, werd niet bewaarheid. Ook de hoop dat infrastructurele werken zouden bijdragen aan een gezond investeringsklimaat in de arme landen waar vervolgens ook ons particulier kapitaal van zou profiteren, bleek niet reëel. De arme tropen gedroegen zich niet als Europa, waar de na-oorlogse hulp inderdaad slechts een herstelkarakter had.

Mede onder invloed van de complexiteit van de hulp gingen de meeste rijke landen een eigen apparaat opbouwen en eigen belangen bilateraal behartigen. Nederland – in 1949 begonnen met vier ambtenaren en 1,5 miljoen gulden gaf in de jaren '50 jaarlijks 100 miljoen aan hulp uit, vooral multilateraal maar mede gericht op Nieuw-Guinea, Suriname en de Antillen. Dit bedrag ging daarna snel omhoog, vooral toen in 1965 een aparte bewindsman voor de hulp kwam, minister Bot. Allerlei religieuze en politieke lobby's versterkten de domineeskant hier te lande, die er samen met de kooplui voor zorgde dat de ontwikkelingshulp bleef groeien. Alleen al in 1970 bedroeg deze ruim 700 miljoen gulden. Alleen Zweden en Nederland haalden toen de 0,7 procentsnorm, die later de 1 procentsnorm werd, terwijl het gemiddelde van de rijke landen nog geen 0,4 procent bedroeg.

Gevoed door een groeiende wetenschappelijke belangstelling voor ontwikkeling, werden steeds nieuwe aspecten ontdekt die naast infrastructurele werken en particuliere investeringen aandacht vroegen: Industrialisatie, sociale verandering, menselijke investering, diversificatie, geboortebeperking, cultuur, gemeenschapsontwikkeling. Langzamerhand begon men aan het vooruitgangsgeloof te knagen, en bleef in de jaren '70 weinig over van het optimisme van bijvoorbeeld het Pearson-rapport van de Wereldbank uit 1969 waarin nog beweerd werd dat inmiddels veel geleerd was en nu de juiste methoden was gevonden.

In 1973 luidde de president van de Wereldbank, Robert MacNamara, de noodklok en bepleitte een nieuw model van herverdeling van (nieuwe) groei om de 40 procent echte armen in de Derde Wereld (1 miljard mensen met een inkomen beneden een dollar per dag) ook te helpen. In Nederland kon Jan Pronk als eerste niet- christen-democratische minister van ontwikkelingshulp, in het kabinet-Den Uyl, goed gedijen in dit nieuwe klimaat. Hij steunde de roep om een nieuwe internationale economische orde en benadrukte meer structurele ontwikkelingsaspecten. Dankzij de koppeling aan onze eigen groei kon het hulpbudget snel stijgen: een verviervoudiging in 1978 ten opzichte van 1970 tot 3,3 miljard gulden. De hulp zou voortaan iets meer geconcentreerd gaan worden op de armste landen. Pronks opvolger, de christen-democraat De Koning, koos vervolgens voor een tweesporenbeleid, waarbij naast directe armoedebestrijding ook economische verzelfstandiging van arme landen centraal kwam te staan.

Begin jaren tachtig werd een enorme schuldencrisis in de arme landen zichtbaar. Hij brak uit na de eerste oliecrisis van 1973 en verergerde na de tweede in 1979. Ineens bleek het helemaal niet (meer) goed te gaan met de groei in de arme landen, bleek in veel van die landen een economisch wanbeleid te zijn gevoerd, verstomde de roep om herverdeling en een nieuwe orde, en werd – dankzij Reagan en Thatcher – onder leiding van het IMF en de Wereldbank overal hulp gekoppeld aan drastische hervorming van de economische structuur: meer vrijheid voor het particuliere initiatief en terugdringing van de rol van falende en geldverslindende overheden.

Rondom deze harde kern van structurele aanpassing en economische liberalisatie – niet meer omstreden na het einde van de Koude Oorlog – waren inmiddels wel zoveel andere `aandachtspunten' naar voren gebracht, elk met een eigen staf en potje geld, dat de hele hulpfabriek op een soort kerstboom leek, met veel slingers en ballen. Die kerstboom bewoog voortdurend heen en weer, net als de slinger van een pendule, omdat dan weer het ene standpunt voorrang had, terwijl de spraakmakende elite vervolgens weer helemaal naar de andere kant doorsloeg. Zo werd cultuur weer ontdekt, en vrouwen, het milieu, mensenrechten, goed bestuur, democratie, decentralisatie, `ownership' van hulp door ontvangers zelf, de politiek in arme landen, sociaal kapitaal, privatisering, en efficiency van de hulp. Dat laatste leidde weer tot de zoveelste poging – ook al onder Pronk in 1975 – om de hulp op een beperkt aantal landen te concentreren, en daarbinnen op een paar sectoren.

Minister Herfkens is daar nu ook weer druk mee bezig, al houdt ze nog steeds ruim 50 landen over waar een of andere hulprelatie mee blijft bestaan. Is het geen echt concentratieland (17), dan valt er wel aan een of ander thema te werken: milieu, mensenrechten, vredesopbouw, goed bestuur en bedrijfsleven. En dan gaat het alleen nog maar over de bilaterale hulp, die maar een derde van het totaal omvat; de rest gaat naar internationale organisaties, zoals de VN, of naar particuliere organisaties als Novib, Icco, Hivos en Bilance (voorheen Cebemo). Ogenschijnlijk pasklare oplossingen voor elke situatie, getuigend van een groot geloof in sociale maakbaarheid. Helpt al die hulp nu eigenlijk of kan uit de voortdurende beleidswijzigingen worden afgeleid dat de `juiste methoden' nog steeds niet gevonden zijn?

Dat laatste maar ten dele, want het is in de eerste plaats de Nederlandse en (Westerse) politiek die voortdurend aan haar trekken moet komen. Zijn vrouwen bij ons een issue, dàn ook in Afrika. Milieu? Hetzelfde. Nogal eens gaat het daarbij slechts om cosmetische ingrepen, om de slechts oppervlakkig in hulp geïnteresseerde politici tevreden te stellen, en misschien ook de moraal bij de `troepen' erin te houden, terwijl in de praktijk weinig verandert.

Daarnaast is de hulp qua volume over haar hoogtepunt heen, en daalt deze snel sinds het einde van de Koude Oorlog. In 1997 zakte de hulp van alle rijke landen voor het eerst zelfs beneden de 0.25 procent van hun bruto nationaal inkomen. Wat dat betreft valt zeker bij schaarsere middelen iets te zeggen voor toegenomen efficiency.

Ook is er natuurlijk een toenemend aantal arme landen dat onze hulp niet meer zo nodig heeft, vooral in Azië en Latijns-Amerika. Daar gaat het allang vooral om handel en investeringen. Slechts het hardnekkige Afrika schijnt zich maar niet economisch te willen ontwikkelen, al zijn hier inmiddels ook lichtpuntjes (Botswana, Mauritius, Ghana, Uganda). Hulp heeft zeker bijgedragen aan de overal zichtbaar toegenomen levensverwachting, afnemende kindersterfte en analfabetisme, en regelmatig wat externe klappen of noodsituaties opgevangen.

Maar de gedachte dat hulp per saldo een goede zaak is, eind jaren '80 nog officieel bevestigd door de commissie-Casse, is inmiddels ook officieel enigszins onderuitgehaald. Zeer recent constateerde de zoveelste studie van de Wereldbank (het zogeheten Dollar-rapport) op grond van uitgebreid empirisch materiaal dat hulp alleen dààr helpt waar arme overheden zelf het goede voorbeeld geven. En dan nog moet worden opgepast voor de zogeheten fungibiliteit, dat wil zeggen dat overheden vaak dankzij de hulp net iets anders kunnen gaan financieren, zodat per saldo minder geld naar bijvoorbeeld onderwijs gaat dan zonder de hulp. Wat dat betreft zijn ontwikkelingslanden altijd slimmer geweest dan werd gedacht, en in feite minder afhankelijk van de hulp dan hier en ook daar vaak werd gesuggereerd.

De verantwoordelijkheid voor de hulp meer bij het ontvangende land leggen is natuurlijk een goede zaak. Gek dat daar bijna 50 jaar over gedaan is, net als de vaststelling dat slechte overheden helpen geen goede zaak is. Het lijkt erop alsof lange tijd minder geleerd is dan geroepen werd.

In elk geval zullen van hulp afhankelijke Afrikaanse landen met maar weinig eigen capaciteit moeilijk hun nieuwe `eigendom' kunnen waarmaken. Vrouwendeskundigen op alle Nederlandse ambassades moeten ze in elk geval dulden, ook al hadden ze misschien liever een goede econoom of ingenieur gehad. En bij de keuze voor beperkte sectoren hebben zij ook niet zoveel inspraak. Wat dat betreft zal de Nederlandse beschavingsmissie doorgaan tot niet meer met de geldbuidel gerammeld kan worden.

Hulp geven in een context van voorlopig niet uit te roeien corruptie en slecht bestuur, vraagt om behendig laveren, flexibiliteit en (lokale) kennis van zaken. Deze eigenschappen zijn bepaald niet overvloedig aanwezig in logge bureaucratieën die zo nodig elk jaar hun budget moeten opmaken, waar elke drie jaar mensen rouleren, die moeten gehoorzamen aan een vrij rigide formeel beleid en nauwelijks door de eigen politiek worden gecontroleerd. De politici wedijveren onderling om zo politiek correct mogelijke hulp, zo vrouw-, milieu- en mensenrechten-vriendelijk als het maar kan. Dat dat soort hulp niet bestaan kan of niet werkt, kan ze niets schelen. Dat goede bedoelingen vaker averechts uitpakten en slechte bedoelingen goed, is aan hen niet besteed. Toch pakten de nooit zo bedoelde – want op uitschakeling van landaristocratie gerichte – landhervormingen in Oost-Azië uitstekend uit voor de armen, en is het huidige sekstoerisme indirect (via de dochters) een bron van veel extra inkomsten voor arme boeren in Thailand en de Filippijnen.

Toch nadert de hulp haar einde. Net als het echte kolonialisme (dat 70 jaar duurde) zal die hooguit nog zo'n twintig jaar duren, los van doorgaande noodhulp. Het draagvlak voor hulp onder de Nederlandse bevolking zal ook afnemen onder invloed van toerisme (`ik heb toch zelf gezien dat het daar best meevalt met de armoede'), buitenlanders in eigen land en de media (verre landen steeds dichterbij en steeds kritischer gevolgd).

Misschien dat er in die laatste periode nog iets moois van gemaakt kan worden. Geen retoriek meer of louter goede bedoelingen, maar effectief op feiten gestoeld handelen. Ontwikkelingslanden het vertrouwen geven ontwikkelingsgeld naar hun eigen prioriteiten uit te geven, niet schrikken van hun keuzen (wegen, water, elektriciteit, malariavaccin). Cultuurverschillen moeten serieus genomen worden, niet alleen de `romantische' maar ook die welke tegen de borst stuiten. Slechts af en toe komen kijken of er niet teveel gepikt is, en waar nodig streng zijn. En vooral niet moralistisch willen zijn, want daarmee is armoede nog nooit bestreden.

Dick Bol is als econoom verbonden aan het Economic Research Bureau van de Universiteit van Dar es Salaam in Tanzania.