Minister of ambtenaar

OVER TWEE DAGEN weten we of het departement van Economische Zaken een nieuwe minister heeft dan wel een nieuwe secretaris-generaal krijgt. Gisteren zijn minister Jorritsma en haar topambtenaar Van Wijnbergen er niet uitgekomen. Na het weekeinde praten ze verder. Aanleiding voor hun relatieprobleem is het publieke optreden van de secretaris-generaal. Donderdag bepleitte Van Wijnbergen in deze krant de privatisering van het Openbaar Ministerie. Een dag later bleek via De Telegraaf dat hij ook met het beleid van de bewindslieden op Financiën korte metten wil maken omdat hun belastingplan volgens hem ingewikkelder is dan de huidige fiscale wetgeving en zodoende uitnodigt tot gerommel.

Wat men ook van deze ideeën vindt, beide interventies zijn onmiskenbaar politiek van aard en derhalve onderworpen aan het beginsel der ministeriële verantwoordelijkheid. Jorritsma kan dus weinig anders doen dan maatregelen nemen. Temeer omdat het niet de eerste keer is dat de secretaris-generaal op eigen houtje voor de muziek uitloopt en de minister in een lastig parket brengt. Als Van Wijnbergen gewoon mag blijven, kan Jorritsma op haar beurt beter omzien naar een andere functie waar ze nog wel gezag heeft.

WAS HET MAAR zo eenvoudig. De kwestie-Van Wijnbergen bewijst weer eens hoe groot de dilemma's rond de ministeriële verantwoordelijkheid inmiddels zijn geworden. Volgens het klassieke concept van Max Weber is een ambtenaar een neutrale en professioneel opererende overheidsdienaar, die goed naar zijn superieuren luistert in ruil voor bescherming tegen de waan van de dag. De maatschappij zit echter niet meer zo simpel in elkaar. Het staatsbestel moet steeds meer rekening houden met onvoorziene en gecompliceerde omstandigheden. Dé burger bestaat niet meer. Bovendien heeft de staat de afgelopen decennia ter wille van de doelmatigheid veel taken gedelegeerd aan organen die nog slechts op afstand gecontroleerd worden. Deze plaatselijke en supralokale overheden, zelfstandige bestuursorganen en agentschappen – op hun terrein monopolisten – kunnen zich daarom nevengeschikt gedragen. Deze ontwikkeling heeft de rol van de bureaucratie veranderd en daarmee ook de autoriteit van de politieke regie.

Tijdens de Bijlmerenquête kwam de praktijk aan het licht. Twee niet voor het publiek bestemde beschouwingen – een wat oudere notitie van secretaris-generaal Geelhoed van Algemene Zaken en een recenter essay van minister Peper van Binnenlandse Zaken – illustreerden het probleem voor de zomervakantie vervolgens in theoretische zin. Zoals tijdens het Bijlmerdebat beloofd heeft de laatste er nu een schepje bovenop gedaan met drie notities. In Vertrouwen in verantwoordelijkheid gaat het over inhoud en reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid. In de andere worden het management en de `integriteit' van het ambtelijk apparaat behandeld. De Tweede Kamer heeft daaraan tijdens de algemene beschouwingen van afgelopen week een eerste – en helaas nogal obligaat – debatje gewijd dat om een vervolg schreeuwt.

VOLGENS PEPER moeten ambtenaren over een `goed ontwikkelde maatschappelijke antenne' beschikken. Als ze de klok luiden maar daarvoor geen gehoor krijgen, moeten ze zich direct tot hun chef kunnen wenden. Van Wijnbergen (in een vorig leven hoogleraar economie) heeft zo'n antenne en schept er, als wetenschapper welhaast per definitie, genoegen in waarschuwende meningen te ventileren. Maar tot wie kan hij zich wenden? Tot zijn minister. Maar die begrijpt hem nu juist niet.

Ziedaar de vicieuze cirkel die Peper moet doorbreken. Politiek is nu eenmaal geen sociologie. Zowel de politicus als de socioloog moet goed kunnen waarnemen en analyseren. Maar waar de socioloog zich soms vrij zwevende gedachten kan permitteren, moet de politicus uiteindelijk iets doen. Er doet zich dan ook een probleem voor als de socioloog en de politicus in één lichaam zijn verenigd en zich desondanks niet met elkaar hebben verzoend. Dat nu is jammer genoeg het geval bij Peper. Zijn analyse beweegt alle kanten op. Begrippen als `horizontalisering', `versplintering', `netwerksamenleving', `dynamiek', `systeemfouten' en `transparantie' dansen over de pagina's. Maar als het spannend wordt, zwijgt de minister van Binnenlandse Zaken vooral. ,,Nader onderzoek naar de feitelijke relaties tussen het politiek-bestuurlijke en het ambtelijke domein is van belang', stelt de minister dan vast.

Dat laat zich raden. Het spoort bovendien keurig met de attitude van premier Kok als het om bestuurlijke vraagstukken gaat, een houding die is samen te vatten met `geen experimenten'.

TOCH WAS het beter geweest als Peper een paar principiëlere posities had betrokken. Wie notities schrijft waar de urgentie vanaf druipt, mag niet ophouden bij het begin. In Vertrouwen in Verantwoordelijkheid neemt hij afstand van het idee dat de uitvoering van beleid gepolitiseerd zou kunnen worden. In sommige landen wordt de uitvoering van het beleid gedelegeerd aan `politieke' ambtenaren, met alle verantwoordelijkheden jegens de controlerende volksvertegenwoordiging van dien. Peper wil die weg niet op. Hij vindt een maatschappelijk georiënteerde bureaucratie al voldoende `uitdaging'.

Daar is veel voor te zeggen. De ministeriële verantwoordelijkheid is een groot goed in het Nederlandse bestel. Dat beginsel mag niet zonder slag of stoot worden opgegeven en evenmin worden onderworpen aan onbezonnen proeven. Maar de ministeriële verantwoordelijkheid kan ongemerkt ook worden uitgehold door niets te doen. Het vacuüm waarbinnen de uitvoeringsorganen nu opereren, ondermijnt het klassieke axioma dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden als een Siamese tweeling aan elkaar geklonken zijn. Door een soort executieve semi-overheid te scheppen, dreigen uitvoering en verantwoording losgekoppeld te worden. Met als resultaat dat, als puntje bij paaltje komt, iedereen zich achter elkaar kan verschuilen.

DAT SOORT GEDRAG is besmettelijk. Het slaat al gauw over van de bestuursorganen op afstand naar het hart van het ambtelijk apparaat. Als de regering zich zorgen maakt over de relatie tussen burger en staat, zou ze zich in de eerste plaats hierom moeten bekommeren. Aanspreekbaarheid en aansprakelijkheid zijn en blijven de primaire grondstoffen van een burgerlijke democratie.