Krimpende collectieve sector

Op de derde dinsdag van september zijn alle ogen traditiegetrouw vooral gericht op de plannen van de regering voor het nieuwe jaar. Tot voor kort toonde de volksvertegenwoordiging weinig interesse om na te gaan wat er een paar jaar later eigenlijk van alle schone voornemens terecht was gekomen. Dat gaat veranderen. Vanaf volgend jaar worden ministers op de derde woensdag van mei aan de tand gevoeld over wat zij de in het voorafgaande jaar hebben bereikt.

Het vijfde hoofdstuk van de miljoenennota beschrijft hoeveel voeten de invoering van transparante prestatiebegrotingen in de aarde heeft. De ambtenaren op de ministeries staan voor de uitdaging door het parlement goedgekeurde uitgavenbedragen te koppelen aan de door de overheid geproduceerde goederen en diensten. Is het aantal leerlingen dat zonder diploma de school verlaat volgens plan verminderd? Ligt de Belastingdienst op schema met de behandeling van bezwaarschriften tegen opgelegde aanslagen? Worden meer misdrijven opgehelderd?

Het is een belangrijke stap vooruit dat ministers en hun ambtelijk apparaat straks mede worden afgerekend op de hoeveelheden diensten die aan de burgers zijn bewezen. De moeilijkheid is dat een deel van de overheidsproductie zich niet eenvoudig laat meten. Ligt de nadruk op hoeveelheden, dan komen overheidsmanagers en hun ondergeschikten bovendien in de verleiding de gestelde doelen te halen ten koste van de kwaliteit. Zo ging het ook in Rusland, in de tijd dat staatsondernemingen hun planproductie moesten draaien.

Ondanks allerlei aanloopproblemen zal het over tien of twintig jaar waarschijnlijk mogelijk zijn een redelijk betrouwbaar beeld te krijgen, niet alleen van de ontwikkeling van de overheidsuitgaven, maar ook van de trends bij op zijn minst een aantal overheidsprestaties. Op dit moment moet een terugblik zich noodzakelijkerwijs beperken tot uitsluitend de uitgaven.

Bij een blik achterom valt vooral de krimp van de collectieve sector op. Aan het begin van de jaren tachtig bedroegen de uitgaven van de overheid en de sociale fondsen samen niet minder dan 66 procent van de waarde van de binnenlandse productie. Het eerste kabinet-Lubbers gooide destijds het roer om. Sindsdien zijn de collectieve uitgaven gestaag teruggelopen. Volgend jaar is het beslag vanuit de collectieve sector nog maar 48 procent van het bruto binnenlands product (bbp).

De vermindering van de uitgavenquote met 18 procentpunten is deels gerealiseerd via bevriezing van de ambtenarensalarissen in de jaren tachtig. Bovendien is de omvang van het overheidspersoneel licht verminderd. Hierdoor daalde de loonsom van de overheid van 12,6 tot 10 procent van het bbp. Daar staat tegenover dat de overheid meer is gaan uitgeven voor automatisering en externe adviseurs. Met dit soort aankopen in de marktsector is nu een half procentpunt bbp meer gemoeid dan twintig jaar geleden. Ondanks het streven een groot deel van Nederland in een bouwput te veranderen voor woningbouw en nieuwe railverbindingen, liggen de investeringen van de overheid ongeveer op hetzelfde peil als begin jaren tachtig.

De grootste ombuiging vond plaats bij de sociale uitkeringen en subsidies. Deze door de overheid georganiseerde `inkomensoverdrachten' van de ene naar de andere burger slokten in 1982 nog 28 procent van het bbp op. Als gevolg van een lange reeks bezuinigingsmaatregelen en het sterke herstel van de Nederlandse economie vergen inkomensoverdrachten volgend jaar ongeveer 18 procent van het bbp. De krimp van de collectieve sector wordt dus voor meer dan de helft (10 van de 18 punten) verklaard, doordat de uitkeringen zijn achtergebleven bij de CAO-lonen (`ontkoppeling'), de privatisering van de Ziektewet, sterke beperking van woonsubsidies en het feit dat nu veel meer mensen aan het werk zijn, waardoor het beroep op regelingen van sociale zekerheid is teruggelopen.

De Nederlandse overheid doet ook inkomensoverdrachten aan het buitenland in de vorm van ontwikkelingshulp en de bijdrage aan de financiering van de Europese Unie. Deze categorie uitgaven is licht gestegen. Voor rente op de schuld van de overheid is nu 2 procent van het bbp minder nodig dan aan het begin van de jaren tachtig. Zowel toen als nu was de schuld van de overheid gelijk aan ongeveer 60 procent van het bbp. De daling van de rente-uitgaven wordt dus helemaal verklaard doordat het veel goedkoper is geworden om geld te lenen. Diezelfde factor draagt mede bij aan de hoge en nog steeds stijgende huizenprijzen van dit moment.

Nog eens 2 procentpunt bbp is de afgelopen twee decennia bespaard door de omvang van door de overheid georganiseerde `vermogensoverdrachten' fors te reduceren. In 1982 ging het bij deze post vooral om WIR-subsidies voor investerende ondernemers (een regeling die in 1988 is afgeschaft), op dit moment vallen hier bijvoorbeeld vergoedingen voor waterschade na de overstromingen onder. Ten slotte hebben achtereenvolgende kabinetten de kredietverlening door de overheid met 2,5 procent bbp weten te beperken. Deze activiteit stelt inmiddels nauwelijks meer iets voor.

De afgelopen zeventien jaar is de collectieve sector meer dan een kwart gekrompen. De daling van de uitgaven met 18 procent bbp is voor 2,5 punt bij de loonsom bereikt, voor 10 punten bij de inkomensoverdrachten, en voor 6,5 punt bij rente, vermogensoverdrachten en kredietverlening samen. Daar staat tegenover dat aankopen in de marktsector en overdrachten aan het buitenland in verhouding zijn gestegen. Kan de overheid in het eerste decennium van de volgende eeuw per saldo verder krimpen? Die vraag zal het politieke debat in de komende jaren gaan beheersen.