Een blauwdruk voor de privatisering

De liberalisering en privatisering van netwerken – van spoor tot kabel – is niet langer onomstreden. Er wordt om enige bezinning gevraagd alvorens op het gekozen pad verder te gaan. Secretaris-generaal van Economische Zaken Sweder van Wijnbergen heeft echter al genoeg nagedacht: hij heeft een `decisiontree' opgesteld die klaarheid moet brengen. `Je hoeft hem alleen maar netjes af te lopen en alle vragen te beantwoorden.'

`Het is nog niet af, Hans', had secretaris-generaal Sweder van Wijnbergen minister Hans Wijers voorgehouden. De toenmalige bewindsman van Economische Zaken twijfelde of hij wel aan een tweede periode moest beginnen, omdat het karwei waarmee Wijers zo'n sterk stempel had gedrukt op Paars I naar zijn gevoel klaar was. Met de nieuwe mededingingswetgeving en de marktwerkings- en dereguleringsoperatie waren de eerste stappen gezet. Maar de volgende fase, zo betoogde Van Wijnbergen, de herstructurering van de topzware nutssector, stond nog slechts aan het begin.

Wijers vertrok toch. En Van Wijnbergen mocht onder de nieuwe minister Jorritsma doorgaan met het proces van liberalisering en privatisering. Na zijn komst op het departement in 1996 heeft Van Wijnbergen een theoretische blauwdruk gemaakt voor deze operatie, die inmiddels in volle gang is met de verkoop van stroomproductiebedrijven, de nieuwe gaswet die eraan komt en de marktwerking in het openbaar vervoer. ,,Eén van de dingen waarom ik het erg leuk vind om hier te zitten, één van de speerpunten van Economische Zaken.''

Nergens in de wereld blijken staatsbedrijven het goed te doen, zegt Van Wijnbergen. In een rapport van de Wereldbank waar de SG zelf nog aan heeft meegewerkt zijn maar liefst 40 van die staatsbedrijven in de nutssectoren als energie en openbaar vervoer beoordeeld. ,,Overheidsbedrijven in een commerciële wereld, dat gaat een keer fout. De discipline van de markt ontbreekt. Altijd zit er de diepe pocket van de overheid achter, en niet een dreigend faillissement. Vandaar dat we als uitgangspunt moeten nemen dat dergelijke bedrijven in private handen moeten komen. Of dat ook daadwerkelijk kan en op welke manier is een volgende vraag.''

Het is Prinsjesdag. De minister zit in vol ornaat in de Ridderzaal, maar haar hoogste ambtenaar doceert in zijn werkkamer alsof hij nog steeds hoogleraar Economie aan de Universiteit van Amsterdam is. Geduld om het nog een keer uit te leggen kan Van Wijnbergen wel opbrengen, tegenspraak ziet hij als een wat hinderlijke onderbreking van zijn betoog: ,,Dat is eerstejaarseconomie'' of ,,Dat zijn geen meningen, dat zijn feiten!''

Tegenspraak was tot voor kort dan ook zeldzaam. Een terugtredende overheid en daaruitvolgende privatiseringen waren politiek nauwelijks gevoelige onderwerpen. Het klimaat lijkt inmiddels echter om te slaan. Ook Van Wijnbergen moet nu constateren dat het aan de vrije markt overlaten van voorzieningen voor het openbare nut steeds meer weerstand oplevert. Minister Pronk verzette zich in het voorjaar met succes tegen het plan ook de drinkwatervoorziening te privatiseren, fractievoorzitter Melkert (PvdA) riep de overheid onlangs op om in de te liberaliseren stroomsector de eigen verantwoordelijkheid op te pakken, en oppositieleider De Hoop Scheffer (CDA) betoogde twee weken geleden een rem op de privatiseringen zelfs te zien als een onderdeel van zijn `nieuwe antithese': verzet tegen het ongebreidelde materialisme.

Ook in de sectoren zelf verloopt het allemaal niet meer zo gladjes: Vorige week trok het commerciële Lovers zich terug als enige concurrent van de NS op het spoor. En in de energiesector vragen bedrijven zich hardop af waarom ze bij levering van stroom (sterk gereguleerd) onder een heel ander regime moeten vallen dan bij gas (veel losser gereguleerd). Er ontbreekt een coherente visie achter de privatiseringsgolf, zo luidt de klacht, het is een chaotisch proces. Echo's die ook bij de Raad van State te beluisteren zijn: Er kleven ,,veel nadelen'' aan het proces van privatisering, zo zette de Raad deze week in de kantlijn van de begroting, en adviseert voordat er verder wordt gegaan op het pad van marktwerking eerst toch eens ,,een grondige analyse'' te maken waarbij ervaringen uit het verleden betrokken worden.

,,Als het masterplan is dat we het overal hetzelfde zouden moeten doen, dan is dat er inderdaad niet,'' zegt Van Wijnbergen wat getergd. ,,Dat zou veel schade aanrichten, bedrijven zouden ten gronde gaan.'' Maar achter de privatisering van nutssectoren schuilt volgens de secretaris-generaal wel degelijk een coherente visie, al geeft hij toe dat die samenhang in het beleid pas zeer recent is aangebracht: ,,Natuurlijk ging men er aanvankelijk van uit dat spoorwegen en kabeltelevisie totaal andere dingen zijn. Nu is men bezig te erkennen dat het hier gemeenschappelijke problemen betrefft.''

Van Wijnbergen heeft het op een A4-tje even uitgetekend (zie schema): een decisiontree, een beslissingsboom, die hij heeft opgesteld op basis van de wetenschappelijke literatuur die al langer bestaat over zogenaamde network utilities, nutsbedrijven die hun diensten afzetten via wegen, kabels, spoor, gaspijpen en hoogspanningslijnen. ,,Je hoeft hem alleen maar netjes af te lopen en alle vragen te beantwoorden.'' In de dit najaar te verschijnen kabinetsnotitie over concurrentie op de televisiekabel zal de beslissingsboom voor het eerst officieel het levenslicht zien.

De grote investeringen in de infrastructuur zorgen voor hoge vaste kosten in de sector, doceert Van Wijnbergen, terwijl de variabele kosten laag zijn. Een moeilijk probleem in een markt die open moet staan voor concurrentie, wie de infrastructuur in handen heeft is al gauw een monopolist. Als overheid kun je daar niet je handen van aftrekken: ,,Wij zijn als land rijk genoeg om ons bepaalde dingen te veroorloven: Iedereen moet toegang hebben tot stroom, telefoon, openbaar vervoer en moet een minimum aantal televisiekanalen kunnen ontvangen. We kunnen het niet accepteren dat bij iemand van 70 de telefoon wordt afgesloten omdat de operator die aansluiting niet rendabel genoeg acht.''

Klimmend in de beslissingsboom kunnen beleidsmakers erachter komen hoe concurrentie tot stand gebracht kan worden, en hoe de publieke belangen gewaarborgd moeten worden. De deconfiture van Lovers Rail vorige week als concurrent van de NS kan begrepen worden met behulp van Van Wijnbergens plaatje: Niemand haalt het in zijn hoofd om een rails neer te leggen naast die van de NS, dus is er geprobeerd te concurreren op hetzelfde spoor ,,Die concurrentie van Lovers op het netwerk gaat niet vanzelf goed, zo is gebleken. Dat gold ook voor busdiensten in Groot-Brittannië die zomaar vrijgelaten werden. Alle maatschappijen kwamen op spitsuur aanrijden, terwijl op andere uren geen bus was te zien. Als je daar concurrentie op toelaat, moet dat zwaar worden gereguleerd: de verdeling van capaciteit, coördinatie van rijschema's, het zijn logistieke problemen waar je stil van wordt.''

Dus moet er bij het spoor niet gekozen worden voor concurrentie op het net, maar óm het net, althans om het kernnet, zo luidt de conclusie van het kabinet: de overheid verleent een concessie voor een beperkte periode. Als de dienstverlener niet aan de eisen voldoet, verliest hij zijn concessie. Onmiddellijk duikt er echter een nieuw dilemma op: ,,Korte licenties zijn eerlijk, maar spoorwegen zijn zeer kapitaalintensief, dus is de horizon voor investeringen veel te kort. Dan moet je eigenlijk kiezen voor lange concessies van zeg 15 jaar. Het gevolg is echter dat je niet alleen geen concurrentie hebt tussen netwerken, maar eigenlijk ook niet meer op netwerken. Dat moet dus worden platgereguleerd.''

Op dat punt aangeland, zo geeft Van Wijnbergen toe, kun je je afvragen waar die hele operatie nou eigenlijk om begonnen was: ,,Je bent inderdaad wel weer heel dicht in de buurt van een staatsbedrijf. Maar dan nog steeds zou ik zeggen, breng zo'n bedrijf in privaat eigendom.''

De slepende problemen rond kabelbedrijven zoals A2000 in Amsterdam tonen volgens Van Wijnbergen aan hoe de decisiontree in het verleden is gemist. Voor Internetdiensten en telefonie over de kabel hoeft weinig te worden gereguleerd: ,,Het stikt daar van de alternatieve netwerken.'' Televisie is ,,evident'' een ander verhaal: ,,Men dacht dat de kabel concurrentie van andere netwerken zou krijgen, dus heeft men nauwelijks waarborgen aangebracht. Nu zit men met een grote structuurfout. Nieuwkomers hebben nauwelijks kans, want de kabels liggen er al, een enorme uphill battle.''

Volgens Van Wijnbergen is concurrentie op het net mogelijk, evenals de scheiding tussen het netwerk en de dienstverlener, immers betaalzender Canal+ kan ook met haar eigen decoder op de kabels van A2000. ,,De vraag die we nu moeten oplossen is: Kunnen we het manipulatie-proof regelen zonder dat A2000 gereduceerd wordt tot uitsluitend een dienstverlener. Ik denk het wel, al moet er wel een duidelijke toezichthouder komen in plaats van de huidige wirwar van vijf toezichthouders.''

Ook de verschillen tussen de liberalisering van de gasvoorziening en die van stroom moeten gezocht worden in het laatste gedeelte van het schema. Niet de oren laten hangen naar de belangen van de Gasunie (de staat, Esso en Shell), zoals in de sector wordt gefluisterd, maar een wetenschappelijke deductie langs de principes van de decisiontree, vindt Van Wijnbergen: ,,Het managen van het netwerk voor gas is heel simpel. Er liggen pijpen met hier en daar opslagmogelijkheden, zodat je altijd een buffer hebt.'' De toegang voor andere spelers en de kosten voor transport kan dus best geregeld worden zonder dat het netwerk juridisch losgemaakt wordt van de Gasunie, die ook een marktspeler is. Een nieuwkomer moet met de Gasunie onderhandelen voor toegang op het netwerk. ,,Stroom is veel ingewikkelder. Je kunt het niet opslaan en er moet 24 uur per dag spanning op het net staan. Daarvoor moet je van minuut tot minuut zorgen. Er is een aparte toezichthouder nodig die dat kan afdwingen. Daarom is door EZ besloten het hoogspanningsnet niet alleen juridisch los te maken van de stroomproducenten, maar daar ook nog eens een controlerend belang weg te halen.''

Decisiontree of niet, minister Pronk (Milieu) heeft er waarschijnlijk niet eens naar gekeken toen hij tegen de zin van Jorritsma eerder dit jaar de watersector behoedde voor privatisering. Drinkwater kun je niet overlaten aan de markt, zo betoogde hij met succes in het kabinet. ,,Pronk heeft een andere visie op staatsbedrijven'', zegt Van Wijnbergen: ,,Maar ik moet zeggen dat Pronk terecht een aantal problemen aankaart. Bij de publieke dienst die de overheid moet waarborgen, is in dit geval zelfs de volksgezondheid in het geding.''

Alleen met de oplossing van Pronk om het publieke belang te waarborgen door de sector in handen van gemeenten en provincies te laten, is Van Wijnbergen het niet eens. ,,Die aandeelhouders hebben niet zo heel veel te vertellen. Onze inschatting is dat er beter controle uit te oefenen is door een sterke toezichthouder dan door dit versnipperde patroon van aandeelhouders die achter de barrières van structuurvennootschappen zitten.'' Dat de publieke belangen het best verzekerd zijn als de overheid het zelf doet ,,klinkt wel logisch, maar is niet logisch'', zegt Van Wijnbergen: ,,Publieke aandeelhouders hebben ook hun eigen belangen. Dat leidt soms tot de gekste dingen, kijk maar naar de Ceteco-affaire. Op deze manier breng je een gemeente of provincie in een conflict of interest: hoe harder je het bedrijf aanpakt, hoe minder het waard wordt. Een toezichthouder is alleen geïnteresseerd in schoon water. Bedrijven kunnen dan best in private handen komen.''

En zo lijkt het A4-tje van Van Wijnbergen nog maar een stap verwijderd van een blauwdruk voor de organisatie van de gehele samenleving, iets waarvoor in andere tijden ideologieën elkaar te vuur en te zwaard bestreden. En de secretaris-generaal is inderdaad te verleiden tot een uitstapje: ,,Het leger en de rechterlijke macht kun je niet privatiseren. `Kom bij mij, hier krijg je het laagste vonnis.' Dat wordt forumshopping en betekent uitholling van de publieke taak. maar bij het openbaar ministerie kan het weer wel. Het is denkbaar dat je die opdracht geeft aan het advocatenkantoor dat de beste kwaliteit levert.''