Gratis Internet bestaat niet

Nu op grote schaal gratis Internet wordt aangeboden, zijn heldere afspraken over het gebruik van het overbelaste telefoonnet noodzakelijk, meent Jens Arnbak. Want wie draait eigenlijk op voor de kosten van dat gratis surfen?

In december van dit jaar zal het aantal Internetgebruikers in Nederland zijn gestegen tot vijf miljoen. Het betekent een groei van gemiddeld 220 procent per jaar. In 1994, toen het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen verscheen, waren er nog maar 100.000 gebruikers. Het eerste paarse kabinet vertrouwde er in die tijd op dat de markt in een groeisector zoals de informatie- en communicatietechnologie (ICT) zelf het werk zou doen.

De onlangs verschenen nota De digitale delta getuigt van een kentering in het denken van de overheid over marktwerking. Het kabinet kondigt in de nota een verkenning aan naar de kwetsbaarheden in de ICT-infrastructuur. Speciale aandacht zal worden besteed aan de ontwikkelingen op het gebied van Internet. Sinds 1997 heerst er schaarste op het KPN-net, vooral aan verbindingen naar de concurrenten van KPN en de door hen bediende Internet-aanbieders. Eventuele maatregelen om de toegang te waarborgen zijn in december te verwachten. Waarschijnlijk is dit te laat. Sinds deze week verschijnen overal paginagrote advertenties waarin gratis Internet wordt aangeboden. Deze advertenties komen van dienstverleners voor wie massale klantenbinding belangrijk is. Het gevolg zal zijn dat straks meer dan 20 procent van de huishoudens via de telefoonlijn zal zijn aangesloten op het Internet. Maar de vraag is of eerlijke toegang tot het wereldomspannende computernetwerk vanzelf tot stand komt via een telefoonnet met een capaciteitstekort. En wat te doen tegen dit tekort?

Er zijn grote tegenstellingen tussen Internet en telefonie. Het Internet is te vergelijken met een ontmoetingsruimte, waar een receptie wordt gehouden. Er heerst een los protocol voor de gasten: inschrijving bij binnenkomst, verder rondsurfen voorbij de zeurkousen en handig schakelen tussen drankjes, hapjes en de wachtrij bij de recipiërende(n). Hoe anders gaat het in de telefonie. De protocollen en techniek van het telefoonnet zijn bedoeld voor vertrouwelijke tweegesprekken. Elke abonnee reserveert bij wijze van spreken tegen een maandelijkse vergoeding een tafeltje voor twee in een klassieke eetzaal. Voor een gesprek met een andere abonnee begeleidt een inspecteur je naar de tweede stoel aan zijn tafel – tenzij die stoel al bezet is door iemand anders. Van deze procedure zijn telefoondiensten afgeleid, zoals faxverkeer en het inbel-verkeer naar Internet-aanbieders.

De klassieke eetzaal wordt steeds meer gebruikt voor Internet-recepties. Toetreders tot de geliberaliseerde telefoonmarkt houden clusters van tafels in de eetzaal permanent bezet voor de druk netwerkende gasten van Internet-aanbieders en leveren consumpties uit eigen keuken. Dit stoort de gewone gang van zaken in de eetzaal, lees de klassieke telefoondienst.

De jonge ondernemers spreken de inspecteur boos aan over de moeizame toegang tot hun tafels. Ook wordt gefluisterd dat zijn dochters recepties mogen organiseren in de zaal op betere voorwaarden.

Deze problemen ontstaan door het in elkaar overlopen van twee tot voor kort gescheiden markten, die van de (gereguleerde) telefonie en die van het (vrije) Internet. Om de dynamiek van deze convergentie het hoofd te kunnen bieden zijn (overgangs)regels nodig.

De jonge aanbieders van telefonie vrezen nu dat zij meteen in datanetten moeten investeren en vragen zich af op welke prijzen en regels voor data-aansluitingen zij kunnen rekenen. Hierover is de Telecommunicatiewet niet helder. Ook de Internet-aanbieders vrezen voor verbindingen buiten KPN's concurrenten om, omdat een niet-gereguleerde telefoonmaatschappij de condities voor zichzelf én haar vaste klanten onder de Internet-providers gunstiger kan maken, simpelweg door haar eigen prijs voor het afhandelen van het inkomend telefoonverkeer van KPN hoog te houden en de opbrengst hiervan te delen met deze klanten. KPN mag daarentegen niet discrimineren tussen haar verschillende afnemers op de nationale telefoonmarkt. Maar deze prettige afspraken zouden geen effect meer sorteren als inbelverkeer slechts via een zuinig datanet de Internet-aanbieders bereikt. De risico's op de Nederlandse groeimarkt voor Internet-toegang zijn te wijten aan de in huidige EU-regels en Telecommunicatiewet scherp getrokken grens tussen traditionele en nieuwe ICT-markten.

Vermindering van de problemen moet langs twee sporen gebeuren. Ten eerste: het zo spoedig mogelijk beeïndigen van het nijpende capaciteitstekort bij KPN, waarvan met name nieuwe marktpartijen last hebben. In de periode tussen de beursgang van KPN in 1994 en de liberalisering van de markt in 1997 investeerde Nederland volgens de OESO relatief minder in haar ICT-infrastructuur. Dit averechtse effect van het in 1994 ingezette beleid van marktwerking moet versneld worden goedgemaakt. OPTA's goedkeuring in november 1998 van een kleinere daling van KPN's gesprekstarieven dan eerst berekend was, is een eerste stap in deze richting.

Ten tweede: het slechten van de grenzen in de huidige regelgeving tussen economisch nauw verbonden deelmarkten op technologisch verschillende netwerken. Algemene regels moeten op termijn leiden tot gelijke behandeling van convergerende (samenvloeiende) diensten zoals vaste en mobiele telefonie, omroepprogramma's en andere informatiediensten via de kabel, klassieke en Internet-telefonie.

ICT-markten eisen hoge investeringen in netwerken, maar hebben zeer lage exploitatiekosten voor de diensten. Dat biedt mogelijkheden voor natuurlijke klantenbinding, soms neigend naar `natuurlijke monopolies'. Het aanpakken hiervan kan met mededingingsrecht lang duren en de uitkomst is onzeker. Ook regelgeving vooraf is nodig, over alle convergerende netwerken en uitwisselbare diensten heen. De geplande herziening van de EU-regels voor open toegang tot convergerende communicatienetwerken en -diensten gaan in deze richting. Of Nederland de uitwerking ervan moet afwachten of daarop wil vooruitlopen, is een politieke keuze.

Waar niet mee kan worden gewacht, is opheffing van de huidige belemmeringen voor de nieuwe gebruikers van de ICT-infrastructuur in Nederland. Er zijn principiële vraagstukken van verdeling van de extra kosten hiervan. Momenteel is het zo dat door het surfen op Internet de hoogste (over-)belasting van het telefoonnet optreedt op werkdagen na 20.00 uur, in de eerste daluren van het lokale telefoontarief. Bij schaarste is prijsverhoging een juiste marktprikkel. Dat zou kunnen door verlenging van de piekuren tot 22.00 uur. Maar is dat eerlijk jegens de (nog 80 procent) niet-internettende abonnees?

Verder slaat KPN de hoge vergoeding die zij betaalt aan nieuwe telefoonbedrijven voor het doorgeven van inbelverkeer aan bepaalde Internet-aanbieders om in haar (lokaal) gesprekstarief voor iedereen. Eerlijker zou zijn als KPN deze kosten selectief doorberekende als een tariefverhoging voor het bellen naar een Internet-provider. Zou de daaruit resulterende prijsconcurrentie tussen de providers wenselijk zijn? Of moet KPN's lokale gesprekstarief gelijkblijven in het belang van de eenvoud en kenbaarheid voor consumenten?

Slechts één antwoord is telkens duidelijk. Gratis eten bestaat niet. Noch in de grote zaal van KPN, noch bij een receptie op het Internet. De kernvraag is steeds: wie moet betalen voor het `gratis' internetten in Nederland? Dat zou in een schaarste-economie misschien wel eens anders komen te liggen dan bij volledige marktwerking.

J. Arnbak is voorzitter van de OPTA, de toezichthouder voor de telecom.