`Leren leven met een overschot'

Minister Zalm (VVD) smaakt het genoegen dat hij als uitvinder van de `automatische stabilisator' een nieuw begrip heeft gemunt, de Zalm-norm. Maar intussen dreigt het gevaar dat politici hem dit succes willen afsnoepen.

Toen Gerrit Zalm in 1994 net was aangetreden als minister van Financiën, kreeg hij een compliment van Jelle Zijlstra, een verre ambtsvoorganger van hem. ,,Zijlstra was echt enthousiast dat er eindelijk weer iets van een `trendmatig begrotingsbeleid' werd gevoerd. Dat deed mij, als jong minister, veel genoegen'', vertelt Zalm als anekdote bij zijn toelichting op de begroting voor het jaar 2000.

Het trendmatig begrotingsbeleid werkt onder Zalm als volgt: onder Paars is in het regeerakkoord voor de hele kabinetsperiode een uitgavenmaximum vastgesteld op grond van een `behoedzaam' scenario van 2,25 procent economische groei per jaar. Tegenvallers bij de uitgaven moeten worden opgevangen met bezuinigingen, en meevallers mogen worden uitgegeven.

De uitgaven zijn dus van tevoren per departement vastgesteld in zogenoemde uitgavenkaders en ze zijn strikt gescheiden van de rijksinkomsten. Meevallers bij de inkomsten worden verdeeld over verlaging van het begrotingstekort en lastenverlichting, terwijl tegenvallers juist leiden tot een hoger tekort en hogere lasten. Omdat de inkomsten rechtstreeks verband houden met de stand van de economie, loopt het tekort wat op als het economisch minder gaat, en slinkt het tekort als het economisch voor de wind gaat.

Aan deze `automatische stabilisator', waaraan zijn naam is verbonden via de `Zalm-norm', wordt nu geknabbeld. De behoorlijke groei, die in elk geval hoger ligt dan het Centraal Planbureau (CPB) dit voorjaar verwachtte, brengt een mogelijk begrotingsevenwicht of zelfs -overschot in beeld. De regeringspartijen PvdA en D66 spreken al over een midterm review, een herziening van het regeerakkoord om afspraken te maken over de besteding van een eventueel begrotingsoverschot.

Moet de Zalm-norm worden aangepast?

Minister Zalm: ,,Bij de paragraaf in het regeerakkoord over de inkomstenmeevallers is niet voorzien in een overschot. Impliciet wel met de formule dat inkomstenmeevallers gelijkelijk worden besteed aan tekortreductie en lastenverlichting.

,,Wie achteraf het uitgavenkader toch niet zo verstandig vindt en extra inkomsten wil gaan gebruiken voor extra uitgaven, die moet dus een voorstel doen het regeerakkoord open te breken. Dat wordt niet opengebroken tenzij de drie partijen het eens zijn, en dus alleen als de ministers die hun handtekening onder deze arbeidsvoorwaarden hebben gezet daarmee kunnen leven.''

En, kunt u ermee leven?

,,Ik heb geen behoefte om het regeerakkoord aan te passen.''

Ook geen eenmalige verruiming van het uitgavenkader?

,,Het regeerakkoord voorziet al in meevallers. We hebben ook nog schuld zat – een miljardje of 500 – en we zijn nog niet aan het beleggen of sparen. Deze kwestie leeft overigens vooral onder politici. Het grote publiek vindt het prima als we wat staatsschuld zouden gaan aflossen. We hoeven niet de hele schuldenberg tot nul terug te brengen, maar een paar jaar met wat overschotten is niet zo erg, hoor.''

U heeft als minister van Financiën veel meevallers gepresenteerd. Kunt u zich voorstellen dat politieke partijen zo'n `midterm review' voor Paars II willen met de gedachte dat u toch altijd geld achter de hand heeft?

,,Elk jaar is de realisatie inderdaad beter dan wat begroot was op Prinsjesdag. Dat zit ingebakken in de aanpak van behoedzaamheid. Maar bij de uitgaven hebben we wel wat tegenvallers gehad met bijvoorbeeld de wateroverlast en de opvang van asielzoekers. Ook de inkomstenkant kan sterk fluctueren. Dit voorjaar leek het minder te gaan door de lage olieprijs en de economische prognoses, die niet geweldig waren. Dat beeld is nu opgefleurd. De soort fluctuaties bewijst dat onze begrotingsaanpak met een vast uitgavenkader verstandig is.''

Kan er volgend jaar al een begrotingsevenwicht optreden?

,,Het kan zijn dat je daar in een later stadium op uitkomt, ja.''

Het tekort voor dit jaar is geraamd op 0,6 procent. Het 12-maandsgemiddelde, zoals dat maandelijks aan het Internationaal Monetair Fonds wordt gerapporteerd, is in juli uitgekomen op 0,1 procent. Slaat het tekort wellicht al in de loop van dit jaar om naar een overschot?

,,Het kan over augustus wel eens positief uitkomen, ja. Zo'n 12-maandsgemiddelde zegt nog niks over het hele jaar, maar een overschot kán dit jaar optreden. Het verschil tussen 0,6 procent bbp en nul is in geld uitgedrukt overigens nog wel 4,5 of 5 miljard, een heel bedrag. Het is niet onmogelijk dat het gebeurt, maar ik verwacht het niet.''

U ziet een begrotingsoverschot als iets wat je kan overkomen?

,,Ja, dat is een onderdeel van de systematiek. Vroeger werden er doelen gesteld voor het tekort en moest je alles weer overhoop halen, als de belastingopbrengsten mee- of tegenvielen. Hoe de tekortraming nu uitkomt, laat me koud, zolang ik niet tegen de drie procent aan kom [Het in Europees verband afgesproken maximum, red.].''

Het EMU-tekort is ook maar een berekeningswijze. Is het verschil tussen een klein tekort of een klein overschot voor u enkel psychologie?

,,Misschien wel. Ik heb in elk geval geen hogere definitie voor het tekort kunnen verzinnen.''

Is het voor de minister van Financiën politiek gezien niet het handigst te streven naar een klein tekort? Dat houdt de ambities van de regeringspartijen beter in toom.

,,De politiek moet maar leren dat met een overschot te leven valt. Dat het nodig is om met een tekort druk op de ketel te houden, wil er bij mij niet in. In sommige andere Europese landen, zoals Denemarken, hebben ze een overschot, zonder dat daar geld over de balk wordt gesmeten. Wij hebben die traditie nog niet. Wij moeten er nog aan wennen dat een begroting wel eens sluitend zou kunnen zijn.''

    • Maarten Schinkel
    • Karel Berkhout