Primaat van de politiek is niet heilig

De kwaliteit van het politieke bestuur staat of valt met een gemotiveerd ambtelijk apparaat. Het recente geweeklaag van politici over eigengereide ambtenaren doet de politiek geen goed, menen A.L.Bovenberg en C.N. Teulings. En ook de samenleving zit niet te wachten op ambtelijke ja-knikkers.

Minister en NS oneens over kosten treinkaartje' kopte deze krant enige dagen geleden. Het ministerie wilde de Nederlandse Spoorwegen voortaan laten betalen voor het gebruik van het railnet. Dat zou volgens de Spoorwegen onvermijdelijk leiden tot een tariefsverhoging. Nauwelijks was de discussie over de mogelijke sluiting van de loketten wat geluwd, of het volgende dispuut tussen de Spoorwegen en de politiek diende zich al weer aan.

Het recente pleidooi van CDA-fractievoorzitter Jaap de Hoop Scheffer voor herbezinning op verdere privatisering van nutssectoren geeft aan dat de politiek vreest haar greep te verliezen op de geprivatiseerde bedrijven. Niet alleen vanuit het CDA zijn dergelijke geluiden te horen. Een week eerder liet zijn PvdA-collega Melkert zich in de Volkskrant in soortgelijke bewoordingen uit over de privatisering van de elektriciteitsvoorziening. De reflex van Melkert en De Hoop Scheffer is begrijpelijk: als de politiek wil bijsturen, dan kan ze maar beter de baas zijn. Anders wordt de politiek voortdurend in een onderhandelingssituatie gedwongen. De tijdgeest lijkt zich dan ook te keren tegen privatisering. Er is behoefte aan een nieuw geluid. De ergernis over de moeizame onderhandelingen met de Spoorwegen leiden dan snel tot vergaande conclusies: om de publieke zaak te kunnen dienen dient de politiek haar interventiemogelijkheden voortdurend te behouden.

Tegelijkertijd is de relatie tussen de politiek en het ambtelijk apparaat op een dieptepunt beland. De schorsing van ambtenaar K. Baarspul na de Ceteco-affaire in Zuid-Holland, de rol van RLD-ambtenaren in de Bijlmer-enquête en het ontslag super-PG Docters van Leeuwen illustreren dit. Ook de voortdurende discussie over de uitlatingen van Van Wijnbergen (SG bij Economische Zaken) is tekenend voor de gespannen relatie tussen (top)ambtenaren en de politiek.

De discussies over de privatisering van publieke diensten en de betrouwbaarheid van ambtenaren staan niet op zichzelf. Ze betreffen beide het primaat van de politiek. Nadat de politiek zichzelf enige tijd geleden het primaat opnieuw heeft toegeëigend wordt nu de rekening van dit primaat gepresenteerd.

De discussie over privatisering en marktwerking gaat terug naar het einde van de jaren zeventig. In die tijd was de collectieve sector volledig ontspoord. De collectieve uitgaven slokten een steeds groter deel op van het nationaal inkomen en het financieringstekort werd onbeheersbaar. Vanuit de aard van het politieke proces zijn de diepere oorzaken achter deze ontsporing goed te begrijpen. Politieke bestuurders zijn, en dat gold zeker in het klimaat van de maakbare samenleving van de jaren zeventig, aanspreekbaar op de uitkomst van alle facetten van het maatschappelijk proces. Geregeld zien zij zich geconfronteerd met (voor deze of gene) ongewenste uitkomsten. De klassieke reflex is dan om een ambtelijke organisatie op te zetten die het probleem het hoofd biedt. Deze oplossing kent tal van voordelen voor politici. Hun gezag over ambtenaren geeft hun de mogelijkheid direct in te grijpen wanneer zich onvoorziene ontwikkelingen voordoen. Bovendien hoeft men niet onmiddellijk de wenselijke uitkomst te definiëren. In de loop van het proces kan immers nog ruimschoots bijgestuurd worden. En verder geeft deze sturingsmogelijkheid politici macht die ook voor andere doelen zou kunnen worden ingezet.

De financiële ontsporing van de collectieve sector maakte de beperkingen van de klassieke reflex zichtbaar. Het bleek voor politici moeilijk halverwege het proces aan te geven wat dan wel de wenselijke uitkomst was. Het opgetuigde ambtenarenapparaat reageerde door ofwel te vervallen in lethargie en lijdzaam de orders van politici af te wachten ofwel door zijn eigen weg te gaan en politici in het onwetende te houden. Het eigen ambtelijk apparaat verschafte politici zo niet alleen beslissingsmacht en flexibiliteit, het zadelde hen ook op met de zware last van een moeilijk bestuurbaar apparaat. Uiteindelijk bleek alleen de financiële watersnood van 1982 het tij te kunnen keren. Pas toen het water over de dijken sloeg, werd een begin gemaakt met de sanering van de collectieve sector.

Een belangrijk element in de toen ontwikkelde nieuwe bestuursfilosofie was het profijtbeginsel. Niet de politiek beslist over behoeften, maar de burger zelf, die dan ook de rekening betaalt. Dit vereiste terughoudendheid van de politiek bij het definiëren van publieke belangen. In feite deed de politiek een stap terug door een toenemend beroep te doen op het probleemoplossend vermogen van de samenleving zelf. De `maakbare' samenleving werd de `ondernemende' samenleving. Naast het profijtbeginsel werd binnen de overheid ook marktwerking geïntroduceerd. Een typisch voorbeeld is het lager onderwijs, waar scholen op basis van leerlingenaantallen worden gefinancierd.

Deze trend naar decentralisatie van besluitvorming via concurrentie was overigens niet uniek voor de collectieve sector. Binnen het particuliere bedrijfsleven vond eenzelfde ontwikkeling plaats. De grote conglomeraten werden ontbonden. De politiek getinte besluitvormingsprocessen binnen deze conglomeraten bleken minder efficiënt en flexibel dan decentralisatie via marktmechanismen.

Hoewel na de sanering van de openbare financiën de motivatie voor de privatisering wat naar de achtergrond is verschoven, blijft het probleem van de bestuurbaarheid van de publieke sector uiterst actueel. Sinds Adam Smith weten we dat specialisatie en arbeidsdeling de belangrijkste bron van economische vooruitgang zijn. In onze informatiesamenleving winnen deze processen aan betekenis. Gespecialiseerde kennis is het eigendom van de specialist (medisch specialist, automatiseringsdeskundige, civiel ingenieur) die als een koning heerst in zijn of haar eigen koninkrijk. De specialist wordt eigen ondernemer met zijn eigen kennis als handelswaar. Dit geldt zelfs voor de werknemer met een vast contract. Hij handelt in zijn eigen kennis binnen zijn bedrijf, iets wat mooi wordt gekarakteriseerd met het woord employability. Kennismonopolie is macht, concurrentie tussen specialisten is dan een uiterst nuttige tegenmacht.

Het voorgaande geldt ook voor het ambtelijk apparaat. Ook ambtenaren beschermen hun kennismonopolie en zullen die kennis alleen uit handen geven als ze daar belang bij hebben. Een moralistisch pleidooi over het belang van de publieke zaak is niet voldoende. Uiteindelijk is ook het ambtelijk bestaan een levensvervulling, met alle carrière-overwegingen die daarmee gepaard gaan. We verwijten de bakker toch ook niet dat hij brood bakt in zijn eigen belang?

Sinds de pleidooien van Bolkestein en Wöltgens wil de politiek haar primaat terug. Dat is begrijpelijk. De grondregel van de parlementaire democratie is nu eenmaal dat gekozen politici uiteindelijk de baas zijn. Vanuit dit uitgangspunt wordt door politici geklaagd over het ambtenarenapparaat: het is lethargisch of eigengereid, en zo mogelijk allebei tegelijk. Met dat geweeklaag bewijst de politiek zichzelf echter geen dienst. Een ondernemer doet er beter aan te zorgen dat zijn werknemers door goede prikkels worden gestimuleerd, in plaats van te klagen over het gebrek aan inzet van zijn personeel. Evenzo doen politieke bestuurders er verstandig aan hun ambtenaren te motiveren. Delegatie van bevoegdheden en decentralisatie zijn daarbij essentieel. Er zijn fundamentele grenzen aan de centrale bestuurbaarheid van een ambtelijk apparaat. De kwaliteit van het politieke bestuur staat of valt met een gemotiveerd ambtelijk apparaat dat zijn specialistische kennis inzet ten behoeve van de publieke zaak. Als de politiek blijft volharden in haar geklaag over het ambtelijk apparaat dreigen alleen nog maar ja-knikkers ambtenaren te willen worden.

De affaires rond van Van Wijnbergen illustreren het onvermogen van de politiek om de grenzen van de centrale bestuurbaarheid van het ambtelijk apparaat te erkennen. De politiek huurt een hoogleraar economie van grote reputatie in om van die reputatie te kunnen profiteren. Dan kan men niet tegelijkertijd eisen dat deze hoogleraar slechts de boodschappenjongen van de minister mag spelen. Zijn geloofwaardigheid kan dan immers nooit groter zijn dan die van zijn minister. Een hoogleraar van dat kaliber zal zijn reputatie niet willen lenen voor het overbrengen van politieke boodschappen. De democratie is er bovendien bij gebaat als mensen kennis kunnen nemen van zijn oordeel.

Een eerste regel is dat ruimte moet worden gegeven aan de ambtenaar en de ondernemer bij het uitvoeren van publieke taken. De politicus moet niet op de stoel van de ambtenaar, de ondernemer en de specialist willen zitten. Centrale politieke sturing is geen effectieve tegenmacht. Door haar onvermijdelijke informatieachterstand is de effectieve invloed van de politiek op grote delen van de collectieve sector beperkt. Over de wijze waarop universiteiten hun geld besteden heeft de Tweede Kamer bijvoorbeeld nagenoeg niets te zeggen.

De tweede regel disciplineert de kennismonopolies: waar het kan, organiseer concurrentie. Meer dan centraal politiek bestuur kan concurrentie de macht van de eigenaars van specialistische kennis inperken.

Uit de eerste regel volgt bijna onmiddellijk een derde: de politiek moet terughoudendheid betrachten bij het definiëren van publieke belangen. Rond `de publiek zaak' is een mythevorming op gang gekomen waardoor deze terughoudendheid veel erger lijkt dan zij is. De publieke zaak is de optelsom van particuliere belangen, die door een `prisoners dilemma' niet worden gerealiseerd. Wie die coördinatieproblemen oplost heeft de publieke zaak afdoende gediend. Veel van deze coördinatieproblemen worden buiten de parlementaire democratie om verholpen, bijvoorbeeld in het maatschappelijk middenveld, binnen corporatistische organisaties, of door contracten tussen marktpartijen. Het probleemoplossend vermogen van de samenleving is groter dan politici vaak denken. Paradoxaal genoeg vereist een sterke overheid terughoudende politici die zich bewust zijn van hun beperkingen, die zich specialiseren in kerntaken en andere taken aan specialisten overlaten. Een politiek die haar primaat opdringt aan de samenleving resulteert uiteindelijk in een zwakke en overbelaste overheid.

De laatste regel is die van eenduidigheid. Interventie achteraf in de bedrijfsvoering ondergraaft de verantwoordelijkheid van ambtenaren, en daarmee hun prikkel om te innoveren en te experimenteren. Het gejeremieer over gesloten loketten is wat dat betreft een voorbeeld van hoe het niet moet. De politiek moet daarom leren het publieke belang vooraf nauwkeurig vast te leggen en veilig te stellen door wetgeving, fiscale instrumenten en contracten. Dit maakt politiek keuzes helderder en versterkt de democratische besluitvorming en het primaat van de politiek, dat laatste zelfs meer dan door interventie achteraf. De hoofdtaak van de politiek – het veiligstellen van publieke belangen – kan op deze manier ruimschoots worden ingevuld.

Op tal van terreinen kan de ordenende taak van de overheid worden losgekoppeld van de uitvoering van de publieke taken. De zoektocht naar nieuwe combinaties van overheid, markt en middenveld is nog lang niet voltooid. Juist degenen die een actieve rol van de overheid voorstaan hebben belang bij een creatief ambtenarenapparaat en een ondernemende uitvoering van publieke taken. De discussie over privatisering en het primaat van de politiek kent in die zin geen politieke kleur. Goede politieke sturing is een belang dat dwars door alle politieke partijen loopt.

Prof.dr. A.L. Bovenberg is hoogleraar algemene economie aan de Katholieke Universiteit Brabant en prof.dr. C.N. Teulings is hoogleraar arbeidseconomie aan de Erasmus Universiteit.