Geen idee

Volgens het regeerakkoord moet de overheid minder organisatie-adviesbureaus in huis halen, maar de consultants merken er helemaal niets van, zeggen ze. De Haagse ministeries zijn voor de externe bureaus een groeimarkt zonder weerga. De cijfers van de departementen bevestigen dat, maar blijken oncontroleerbaar. Die onbetrouwbaarheid is de Bermuda-driehoek van het overheidsadvies.

Het moet minder, maar het wordt meer. De rijksoverheid moet minder externe organisatie-adviseurs inschakelen, maar diezelfde consultants merken dat steeds vaker een beroep op hen wordt gedaan. `De sector overheid is voor ons een groeimarkt' laten organisaties als Twijnstra-Gudde, Berenschot en Ernst & Young in diverse bewoordingen weten. Zo schrijft KPMG in het jaarverslag: ,,De consultingopdrachten bij ministeries zijn zowel in aantal als omvang sterk gegroeid.''

Dat is niet de bedoeling, want in het regeerakkoord heeft dit kabinet nog zo duidelijk gezegd dat de externe adviseurs steeds meer moeten worden geweerd. ,,De uitgaven voor externe advisering zullen worden beperkt. Dit gebeurt door een generieke korting van 5 procent per jaar (uitgezonderd automatisering) oplopend tot 15 procent in 2001'', zo staat er in het regeerakkoord. De frisse blik van buitenaf werd kennelijk wel erg kostbaar, zo lijkt de redenering achter het voornemen het externe advies te decimeren. En: waar hebben we anders al die ambtenaren voor?

Die moeten dan ook meer zelf gaan doen. Bijvoorbeeld de inventarisatie die – nu nog – Berenschot voor Binnenlandse Zaken maakt van ideeën die bij topambtenaren leven over een meer resultaatgerichte relatie tussen politieke top en de ambtenarij. Of de bedrijfsvideo die B&A (Beleid & Advies) uit Den Haag maakte over communicatieprocessen voor Verkeer en Waterstaat. Of het op efficiency doorlichten van het voormalige Militair Hospitaal in Utrecht door alweer Berenschot. Of de reorganisatie van het ministerie van Defensie, waar freelance consultant Walter Etty zich in 1997 mee mocht bezighouden.

De externe hulp voor informatisering en automatisering is uitgezonderd van de bezuinigingsverordening omdat het millenniumprobleem moet worden opgelost. De post `extern advies automatisering' is dan ook een fikse stijger op nagenoeg alle departementale begrotingen voor 1998.

Afgaand op de cijfers van de departementen lijkt het ze te lukken de `ombuiging' voor elkaar te krijgen. De totale uitgaven aan `externen' zijn in 1998 met zo'n twintig procent gestegen ten opzichte van het jaar ervoor naar totaal 600 miljoen gulden. En wanneer de post `automatisering' buiten beschouwing wordt gelaten, vertonen de uitgaven een stijging van acht procent.

Dr. Theo Camps, directeur van het Arnhemse Rijnconsult en branche-woordvoerder namens de organisatie-adviseurs optreedt als het om de klant overheid gaat, bevestigt de trend die de departementale cijfers laten zien. Die trend had de branche al tijden geleden gesignaleerd. Maar hoe betrouwbaar zijn die cijfers uit Den Haag? ,,Tja, zo'n bezuiniging van 15 procent is via administratieve verschuivingen altijd te realiseren.'' Zo zouden uitgaven geboekt onder de post automatisering ook uitgaven voor reorganisaties kunnen bevatten. Zeker als zo'n reorganisatie gepaard gaat met de installatie van een noodzakelijk geworden nieuw computersysteem.

Het beeld van de onbetrouwbare cijfers wordt bevestigd door de departementen zelf. Zo nauwkeurig als Binnenlandse Zaken (dat de cijfers verzamelt) externe advisering omschrijft, zo vaag wordt daar in de boekhouding van talloze ambtelijke afdelingen mee omgegaan. Deze krijgen voor het uitvoeren van hun taak een bepaald budget en moeten zelf weten of ze dat aan externe adviseurs besteden. ,,Of afdelingen daar nou minder externe adviseurs voor in de arm nemen of de aanschaf van een nieuwe fax een jaartje uitstellen maakt niet uit, als de bezuiniging op dat budget maar gehaald wordt'', legt een woordvoerder van Binnenlandse Zaken uit.

De praktijk op de buitenposten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) is niet anders dan die van de dertien overige departementen. ,,Alle directies en ambassades hebben een eigen budget voor dit soort zaken, maar daar mogen ze ook conferenties van houden of folders en brochures van laten drukken'', vertelt Arriën Lekkerkerker, woordvoerder van BZ. Hoe ze bezuinigen mogen de directies en de 180 posten zelf weten, als ze het maar doen.

Binnenlandse Zaken erkent dat de door hen verzamelde cijfers oncontroleerbaar zijn. ,,De trend is dat de kosten die gemaakt worden niet meer op de begroting voor het personeel worden geplaatst, maar onder de programmabudgetten worden geboekt. Dat maakt een jaarlijkse vergelijking nagenoeg onmogelijk.'' Hoe de taakstellende bezuiniging van 15 procent, de regeerakkoordafspraak, dan ooit gecontroleerd moet worden weet het ministerie ook niet. ,,Laten we hopen dat de Tweede Kamer er niet naar vraagt'', is de mare op het departement.

Gedecentraliseerd bestuur heet dat. Het resultaat is dat onduidelijk is hoe vaak organisatie-adviesbureaus worden ingeschakeld en wat die adviezen precies kosten. ,,Het is de Bermuda-driehoek van het organisatie-advies aan de overheid'', is de analyse van Camps.

Neem Operatie C 2000, waarbij politie, brandweer en ambulances nieuwe communicatiemiddelen in een nieuw landelijk netwerk krijgen. Een klus voor het ministerie van Binnenlandse Zaken. Zes externe adviseurs zijn daarbij betrokken. Berenschot heeft de risico-analyse gedaan, Stratix uit Amsterdam staat garant voor de technische aspecten, Berenschot organiseert het project en bekijkt de juridische aspecten. Bureau Verdonck & De Vries berekent alternatieve scenario's mocht de proef met het nieuwe communicatienetwerk mislukken. Dan is er nog IT-Organisatie, een bureau van het ministerie zelf, dat kijkt naar de invoering van het communicatiesysteem. Maar om er achter te komen of IT-Organisatie de juiste organisatie voor deze taak is, heeft Binnenlandse Zaken het externe bureau Het Expertisecentrum gevraagd IT-Organisatie onder de loep te nemen. PriceWaterhouseCoopers ten slotte doet de boekhouding. Kosten van het externe advies? ,,Geen idee'', zeggen ze bij Binnenlandse Zaken.

Wil een organisatie-adviesbureau handel bij het rijk halen, dan is het zaak de afdelingshoofden te kennen, of ambtenaren die het nut van het inschakelen van een externe adviseur aan hun afdelingshoofd kunnen `verkopen'. Afgezien van het geven van advies worden de bureaus ook gebruikt om een soort kwaliteitsstempel aan overheidsbeleid te geven. De bureaus spinnen garen bij het geringe zelfvertrouwen van sommige ambtenaren. Ook een reden om een bureau in huis te halen is om ze de veilige schuld te kunnen geven van het nadelige gevolg van een advies dat de ambtenaar ook zelf al had bedacht.

,,Iemand kent iemand anders op een van de ministeries en zo haal je je eerste opdracht binnen'', legt Alex Vermeulen uit. Hij is hoofd van de afdeling overheid bij de Business Management Group dat zaken doet met de ministerie van Justitie, Defensie en VROM. De keerzijde van het old boys network werkwijze is dat soms verschillende organisatie-adviesbureaus aan dezelfde opdracht zitten te werken. Zeker als dat een opdracht is die uitgaat van meer departementen. Want aan de communicatie tussen ministeries schort nog wel het een en ander.

Maar geen nood, ook daar kan een consultant voor worden ingeschakeld. Bijvoorbeeld B&A Groep uit Den Haag, dat voor Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Sociale Zaken communicatieprojecten uitvoert. Projecten die vooral nodig blijken te zijn als een door een extern bureau geadviseerde reorganisatie het departement heeft opgeschud. ,,Zodra iedereen op zijn nieuwe stoel zit, zijn de organisatie-adviesbureaus weg'', meent Carolien Leeflang van B&A. ,,Wij doen dan met de communicatie een beetje de nazorg.''

Is eenmaal de eerste opdracht binnen, dan volgen er snel meer, zo is de ervaring van alle consultants. ,,Werving bij de overheid gaat vanzelf. Als je eenmaal een paar ministeries hebt gedaan, dan vragen ze je vanzelf voor meer'', zegt Arthur van de Putten van KPMG, dat opdrachten uitvoert voor alle ministeries. ,,Jaarlijks halen we een omzet van rond de veertig mijoen gulden met die opdrachten voor het rijk. De groei van het aantal opdrachten bij de rijksoverheid is wel achtergebleven bij de groei uit het bedrijfsleven, maar hij is zeker toegenomen.''

,,Opdrachten komen ook vaak voort uit rapporten'', weet Leeflang van B&A. De rapporten zijn vaak evaluaties van en onderzoeken naar het beleid van een ministerie. Die evaluaties worden regelmatig aan Eerste en Tweede Kamer toegezegd door een bewindspersoon om aldus een discussie te beëindigen. De resultaten van dergelijk onderzoek of van een evaluatie nopen weer tot overheidshandelen. En wat dan? De onderzoekers kennen de materie het beste en vormen vaak een onderdeel van een organisatie-adviesbureau. Wat ligt er dan meer voor de hand dan het inschakelen van zo'n bureau voor de `opvolging' van de evaluatie.

Gemiddeld een ton per opdracht krijgt Berenschot volgens directeur Leo Markensteyn van het rijk. Berenschot heeft het afgelopen anderhalf jaar zo'n 220 opdrachten uitgevoerd bij alle ministeries. De vraag naar Berenschot-advies is vorig jaar met vijf procent toegenomen. Overheidsadvies is een vak apart, vindt Markensteyn. ,,Je moet oppassen dat je niet voor een bepaald politiek karretje wordt gespannen. Dan huren ze je alleen maar in om een bevestiging in een blauw kaftje te krijgen voor een inmiddels volledig uitgewerkt idee. Soms zijn ze niet gelukkig met een advies, bijvoorbeeld als je voorstelt de al volledig in kannen en kruiken zijnde fusie tussen twee afdelingen op zijn minst uit te stellen en liever helemaal af te blazen.''

Maar het gaat nog verder. Als een overheidsdienst het niet eens is met een resultaat van een opdracht, krijgen de adviseurs regelmatig te horen: `Luister eens, weet wel dat ik het ben die jullie hier heeft binnengehaald'. Met andere woorden: gaarne het advies aanpassen aan de wensen van de opdrachtgever. En anders: geen vervolgopdracht. ,,Dan moet je je poot rechthouden'', aldus Markensteyn.

Al met al valt het tegen wat organisatie-adviesbureaus voor elkaar krijgen. ,,Je hebt geen enkele macht, het zijn vrijblijvende adviezen die je geeft. Sommige sneuvelen, door onwil in het ambtelijk apparaat of in het politieke proces, andere worden nagenoeg zonder aanpassing overgenomen.''

Voor Andersen Consulting Nederland is de lol van het overheidsadvies er inmiddels af. Het bureau doet al een aantal jaren geen zaken meer met het rijk. ,,Weinig toegevoegde waarde voor de overheid zelf'', vindt managing partner Hendrik Jan Blom van Andersen. Alleen maar ,,adviesjes'' zetten geen zoden aan de dijk, is de conclusie van Blom. Maar als ook de uitvoering van het advies in handen komt van organisatie-adviseurs, dan is het een ander verhaal. Dan is het halen van de bezuinigingsdoelstelling van 15 procent en passant ook zo binnengehaald. ,,Je krijgt als adviseur toch een probleem op de lange duur als je alleen maar rekeningen stuurt voor adviesjes. Er komt, als het goed is, een moment waarop de klant zegt: Wat hebben jullie al die jaren dat je hier rondloopt nou eigenlijk echt voor ons betekend? Ga dat dan maar eens uitleggen.''

Organisatie-advies voor de overheid laat zich volgens Blom dan ook eenvoudig samenvatten: ,,Op korte termijn kun je er geld mee verdienen, maar op lange termijn zul je resultaten moeten boeken.''