VN-vredesmissies lossen zelden iets op

De VN sturen een vredesmacht naar Oost-Timor. Eerdere operaties laten zien dat de VN een conflict zelden weten op te lossen maar wel kunnen bevriezen.

De operatie in Oost-Timor waaraan de VN-Veiligheidsraad vanmorgen zijn goedkeuring heeft gegeven, is de vijftigste vredesmissie van de Verenigde Naties sinds de organisatie in 1948 met het bewaken van de internationale veiligheid begon. Veel acties waren succesvol: aan het geweld kwam een einde. Sommige zijn omstreden. Enkele liepen uit op een mislukking, zoals in Somalië en Angola. In 1988 ontvingen de VN de Nobelprijs voor de Vrede voor hun vredesmissies.

De Verenigde Naties hebben momenteel zestien vredesoperaties lopen, inclusief de missie in Oost-Timor. Daarbij zijn bijna 22.000 militairen en politiemensen betrokken. Aanzienlijk minder dan in het rampjaar 1993 toen de VN meer dan 80.000 manschappen moesten inzetten. Destijds ging het weliswaar slechts om 14 missies. Maar alleen al voor de operaties in Cambodja, Somalië en het voormalig Joegoslavië waren 63.000 militairen nodig.

Het aantal vredesmissies is de laatste tien jaar tamelijk constant gebleven en varieert tussen 14 en 17. De twee langst lopende operaties – in het Midden-Oosten en op de grens van India en Pakistan – dateren al uit de jaren veertig. Bijna tachtig lidstaten van de Verenigde Naties, waaronder Nederland, leveren vrijwillig personeel voor de missies. De kosten van de internationale vredesbewaking bedroegen in het begrotingsjaar 1997/1998 ruim twee miljard gulden.

De Veiligheidsraad van de VN beslist over het uitzenden van vredesmissies. Hij bepaalt ook welke taken, middelen en bevoegdheden zo'n missie krijgt. Zonder instemming van de betrokken regering beginnen de VN niet aan een operatie.

Voor het welslagen van een missie is een duidelijk en praktisch uitvoerbaar mandaat van vitale betekenis, zo blijkt uit de ervaringen van de laatste halve eeuw. Belangrijk is ook dat de lidstaten een operatie politiek en financieël blijven steunen. Cruciaal is dat strijdende partijen daadwerkelijk bereid zijn tot een regeling te komen. Een vredesmissie kan geen vrede brengen in een regio die geen vrede wil. Ervaringen in Angola, Somalië en voormalig Joegoslavië demonstreerden dat de VN tamelijk machteloos staan als betrokken partijen zich niet aan de afspraken houden.

De VN hebben niet de macht en de middelen om vrede af te dwingen met militaire middelen. De organisatie heeft geen eigen leger, geen eigen wapens. Zonder politieke en materiële steun van de lidstaten begint ze niets.

Bij de meeste missies gaat het om het toezicht houden op een bestand. Missies rapporteren schendingen, helpen bij ontwapening, zorgen voor een bufferzone en waarborgen de levering van humanitaire hulp. VN-soldaten dragen doorgaans alleen lichte wapens die ze uitsluitend mogen gebruiken voor zelfverdediging of als hen met geweld wordt verhinderd hun werk te doen. Deze positie van waarnemer, die zijn gezag niet met militaire middelen kracht kan bij zetten, maakt vredesmissies kwetsbaar, en heeft al herhaaldelijk tot zware internationale kritiek geleid.

Kosovo en Cyprus tonen wat mogelijkheden en beperkingen van een vredesmissie zijn.

UNMIK (UN Mission in Kosovo) coördineert het werk van de internationale gemeenschap bij het bestuur over en de wederopbouw van Kosovo. UNMIK, geleid door de Fransman Bernard Kouchner, heeft twee poten, een civiele en een militaire. De laatste poot heet KFOR: de internationale vredesmacht onder leiding van de NAVO, maar met deelname van een aantal niet-NAVO-leden (zoals Rusland). De civiele poot bestaat uit een reeks van organisaties die onder leiding van de VN proberen de provincie weer op te bouwen.

De civiele taken vallen uiteen in vier grote categorieën. De VN zelf leiden het opzetten van een civiel bestuur; de humanitaire hulpverlening is toevertrouwd aan de VN-hulporganisatie UNHCR; de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) heeft de leiding over de democratisering van Kosovo en de opbouw van de eigen instanties in de regio en de vierde grote taak is de economische wederopbouw, die wordt gecoördineerd door de Europese Unie.

Aldus regelen de VN in theorie alles, in Kosovo. In de praktijk van de afgelopen maanden is evenwel gebleken dat een dergelijke allesomvattende taakopvatting alleen werkt als er sprake is van medewerking van alle betrokken partijen. En die ontbreekt in Kosovo. Op het gebied van de veiligheid is KFOR met zijn 36.500 militairen niet in staat de wraakacties van de Albanezen op hun voormalige Servische onderdrukkers en hun vermeende Roma-collaborateurs in te tomen. Ten aanzien van de civiele taken van UNMIK is een felle rivaliteit ontstaan tussen het VN-bestuur en het Kosovo Bevrijdingsleger UÇK.

De missie van de Verenigde Naties op het door Turken en Grieken verdeelde eiland Cyprus toont het nut aan van de aanwezigheid van een internationale vredesmacht in een conflictgebied, maar is tegelijkertijd exemplarisch voor de beperkingen die aan zo'n ingrijpen zijn verbonden. De ongeveer 1.200 miltairen tellende VN-macht, aangevuld met een aantal politiemensen, verdedigt op Cyprus een ongeveer 200 meter brede en 180 kilometer lange bufferstrook tussen het Griekse gedeelte van het eiland en het in 1974 door Turkije veroverde Turkse deel. ,,We handhaven hier de status-quo. Dat gaat prima'', zei drie jaar geleden de VN-commandant van Nicosia. ,,Onze tweede taak, de strijdende partijen tot elkaar te brengen, vlot iets minder'', voegde hij er aan toe. ,,Cyprus is wat Bosnië over 20 jaar kan zijn.''

De United Nations Forces in Cyprus (UNIFICYP) is al sinds 1964 actief onder Hoofdstuk VI van het VN-Handvest en kreeg vooral tot taak hervatting van vijandelijkheden tussen Griekse en Turkse Cyprioten te voorkomen. Daaraan afgemeten is UNIFICYP een succes: afgezien van enkele bloedige incidenten in de afgelopen jaren is de in het begin van de jaren zestig dreigende burgeroorlog feitelijk `slapende'. ,,De wereld is niet ontevreden, want de situatie is stabiel. Cyprus bewijst dat de VN een situatie uitstekend kunnen bevriezen, maar zelden oplossen'', zei Peter Schmitz, politiek adviseur van UNFICYP, drie jaar geleden.