Mestplan is juridisch weer onhaalbaar

De datum staat nog niet vast, maar zeker is dat de Haagse rechtbank zich weer zal buigen over het nieuwe mestplan. P. de Haan acht het even zo zeker dat ook dit plan de toets der rechterlijke kritiek niet kan doorstaan.

Meteen bij het bekend worden van het nieuwe mestplan van minister Brinkhorst doemde de vraag op of dit plan de rechterlijke toets waar de wet-Van Aartsen op strandde, wel zou kunnen doorstaan. Waarschijnlijk is dit niet, omdat de door de Haagse rechtbank bij tussenvonnis van 23 december 1998 geconstateerde strijdigheid met zowel het Europese marktordeningsrecht als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zich ook hier weer dreigt voor te doen. In beide gevallen is de onevenredigheid tussen doel en middelen de voornaamste oorzaak van de strijdigheid.

De opeenvolgende paarse kabinetten zijn buitengewoon inconsistent geweest wat het mestbeleid betreft. Minister Van Aartsen was in 1995 zo goed begonnen met zijn integrale notitie Mest- en Ammoniakbeleid als inleiding op de derde fase van dit beleid. Hij constateerde toen dat de agrarische sector in de voorafgegane periode forse inspanningen had geleverd. ,,Door investeringen in milieuvriendelijke technologie en verbeterd management zijn de beoogde resultaten voor de eerste en tweede fase gerealiseerd'', aldus Van Aartsen. Met brede politieke en maatschappelijke ondersteuning koos hij dan ook voor het door het bedrijfsleven sterk gepropageerde mineralenaangiftesysteem (Minas), waarbij de eerdere gebruiksnormen werden vervangen door het toegestane verlies van mineralen (fosfor en stikstof) in het milieu. Deze verliesnormen zouden gaandeweg zodanig worden verscherpt dat in 2008 het milieudoel van evenwichtsbemesting zo dicht mogelijk zou worden genaderd.

Twee jaar later brak echter niet alleen de varkenspest, maar ook de paniek uit bij de minister, die besloot tot een gedwongen vermindering van de varkensstapel van 25 procent zonder enige schadeloosstelling. Niet alleen kwam hij daardoor in strijd met het eigendomsartikel uit het Verdrag voor de Rechten van de Mens, ook dreigt dit beleid te stranden op de Europese marktordening die – zoals de Haagse rechter vaststelde – een dergelijke nationale ingreep alleen toelaat wanneer zij ter bereiking van het beoogde milieudoel noodzakelijk, geschikt en proportioneel zou zijn. Ondanks zijn veel te late beroep op de Europese Nitraatrichtlijn achtte de rechtbank het bewijs van deze noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit door de minister niet bewezen. Noch Van Aartsen, noch zijn opvolger Apotheker deed ook maar enige poging dit bewijs alsnog te leveren. Laatstgenoemde koos in plaats daarvan voor de enig juiste weg – intrekking van de juridisch onhoudbare dwangsanering en samenwerking met het bedrijfsleven voor het overige – doch kreeg daarvoor helaas geen steun in het kabinet.

De vraag is dus of minister Brinkhorst straks, wanneer ook hij met zijn plannen de Haagse rechter moet passeren, het bovengenoemde bewijs wèl zal kunnen leveren. Weliswaar lijkt hij iets meer kans van slagen te hebben omdat nu van algehele eigendomsontneming van varkensrechten zonder schadeloosstelling geen sprake meer is. Daarmee ontloopt hij echter het eigendomsartikel behorende bij het Europees verdrag niet, omdat dit artikel ook nog een tweede lid heeft over de regulering van het gebruik van eigendom in het algemeen belang. Het is algemeen bekend dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een redelijk evenwicht verlangt tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap en de vereisten van de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.

,,Therefore must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aims pursuit'', aldus de uitspraak van 23 oktober 1997 inzake Building Society.

Welnu, het moet toch iedereen wel duidelijk zijn dat hier van een dergelijke evenredigheid geen sprake is, nu 6.000 bedrijven in vier jaar tijd verloren zullen gaan en waarschijnlijk vele andere bijna onherstelbaar worden benadeeld. Als men al de Europese Nitraatrichtlijn bij het mestbeleid centraal had willen stellen, zoals nu minister Brinkhorst doet, dan had dit niet in 1999 moeten gebeuren, doch op z'n minst in 1995, bij de ingang van de derde fase van het mestbeleid of eigenlijk ook al in de twee voorgaande fasen. Nu dit niet is gedaan ligt het aan de overheid zelf dat die richtlijn niet tijdig wordt gehaald en zeker niet aan de bedrijfstak varkenshouderij of aan welke agrarische bedrijfstak ook. Zonder een adequate schaderegeling die opnieuw miljarden gaat kosten, zal Brinkhorst het bij de Haagse rechtbank dan ook niet halen.

Hetzelfde geldt voor de strijdigheid met het Europese marktordeningsrecht. Ook die blijft bestaan nu in de plannen duidelijk wordt aangegeven hoeveel de verschillende veehouderijbedrijfstakken, waaronder de varkenshouderij, percentsgewijze zullen moeten inkrimpen. Ook het milieudoel van de Europese Nitraatrichtlijn zal dit in de termen van de Haagse rechtbank alleen rechtvaardigen, indien het voorgestelde systeem ter bereiking daarvan ,,noodzakelijk, geschikt en proportioneel'' is. Het bewijs daarvan zou bij de nitraatreductie zelfs nog moeilijker zijn te leveren dan bij de fosfaatreductie van 14 miljoen kilogram, welke bij de toetsing van de Wet Herstructurering nog aan de orde was. Zoals ook het RIVM opnieuw heeft geconstateerd, ligt het grootste nitraatprobleem in de zandgebieden en zeker niet in de kleigebieden waar de varkensmest hoofdzakelijk wordt afgezet. Ten onrechte wordt in de plannen dit onderscheid onvoldoende gemaakt.

Het bovenstaande is al ruim voldoende om de juridische haalbaarheid van de plannen van Brinkhorst te betwijfelen. Nog daargelaten dat in die plannen een nagenoeg onontwarbaar geheel van varkens- en andere dierenrechten, verplichte afzetovereenkomsten, gebruiksnormen en verliesnormen ontstaat, waar straks niemand – zelfs geen Haagse rechter – meer wijs uit kan.

Prof.mr. P. de Haan is emeritus hoogleraar in het onroerend-goedrecht en het bestuursrecht aan de TU Delft en de VU te Amsterdam.