Regio moet ingrijpen in Oost-Timor

Het Westen greep in Kosovo in ondanks tegenkanting van Rusland en China. Jonathan Eyal noemt het begrijpelijk dat de Aziatische landen bevreesd zijn voor een vijandige reactie van Peking. Toch moeten zij zich door China niet laten weerhouden om in Oost-Timor in te grijpen.

Politieke leiders uit Aziatische landen in en om de Stille Oceaan zijn in Nieuw Zeeland bijeen voor een laatste poging een grote humanitaire ramp in Oost-Timor te voorkomen. Maar haast ongeacht waartoe zij besluiten lijkt één conclusie onontkoombaar: de Verenigde Naties hebben opnieuw gezichtsverlies geleden. De resultaten van het onder internationale auspiciën gehouden referendum zijn door de Indonesische strijdkrachten van tafel geveegd, de VN-basis is geplunderd en de blauwhelmen, de voorheen zo overtuigende symbolen van internationale orde en gezag, worden inderhaast uit het gebied teruggetrokken. Een impasse in de VN-Veiligheidsraad, een schare diplomaten die hun `ongerustheid' uiten maar geen enkel concreet optreden beloven en een bloedbad dat maar voortduurt, completeren het treurige tableau. Toch, ondanks alles, is er nog hoop voor de VN.

Bijna vanaf haar ontstaan zijn de VN vleugellam geweest als gevolg van de confrontatie tussen oost en west – de Koude Oorlog. Het sprak dan ook vanzelf dat men, toen tien jaar geleden het communisme wegviel, hoge verwachtingen had van de VN als een echt mondiale veiligheidsinstantie. Die hoop was ook toen al misplaatst, want de ideologische tegenstellingen uit het verleden versluierden slechts de veel subtielere en hardnekkiger verdeeldheid tussen de lidstaten. Een centraal geschilpunt is nog altijd de eerbiediging van de mensenrechten. Zolang China met ijzeren vuist wordt geregeerd door de communistische partij, zal een mondiaal ethos dat deze rechten eerbiedigt een toekomstdroom blijven. En al is Rusland thans formeel gesproken een democratie, toch laten politici in Moskou zich nog altijd weinig aan de mensenrechten gelegen liggen.

De gedachte dat mensenrechten een centraal onderdeel van het buitenlands beleid uitmaken, wordt in grote delen van de wereld nu eenmaal niet gehuldigd. De idee van een `internationale gemeenschap' die maatregelen eist wanneer ergens een crisis uitbreekt, is een mythe: ze bestaat gewoonlijk uit weinig meer dan de regeringen van Europa en Noord-Amerika.

Een tweede fundamenteel en verlammend verschil van inzicht binnen de VN is de opvatting van het begrip nationale soevereiniteit. Europeanen, die inmiddels gewend zijn gezamenlijk op te treden omdat ze de beperkte vermogens van hun eigen nationale staten beseffen, nemen het niet al te nauw met het begrip soevereiniteit. Maar in het grootste deel van Azië en Afrika is de nationale soevereiniteit heilig en de enige waarborg tegen nieuwe oorlogen.

De afgelopen tien jaar zijn ontelbare initiatieven ontplooid met het doel dit soort moeilijkheden te overwinnen. Ze hebben alle gefaald, vooral omdat ze bureaucratische oplossingen aandroegen voor wat in wezen diepgaande psychische en historische verschillen van opvatting zijn. Eén voorstel behelsde uitbreiding van de VN-Veiligheidsraad zodat die een betere afspiegeling zou vormen van de wereld zoals ze thans is, en niet meer zou bestaan uit de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog. Op het eerste gezicht spreekt die gedachte wel aan, maar ze kan in tijden van crisis tot nog ernstiger impasses leiden. Een ander voorstel was de thans geheime beraadslagingen van de Veiligheidsraad voor het oog van de openbaarheid te houden. Op papier een loffelijk streven, dat echter niet gauw een eind zal maken aan stille diplomatieke akkoordjes en zelfs het gevaar van hol diplomatiek geposeer in de VN zou kunnen vergroten.

Veruit de meeste moeite is echter gedaan om de mechanismen voor conflictbeheersing binnen de VN te verbeteren. Het merkwaardige is dat al in het Handvest van de VN sprake is van de oprichting van een staand leger onder bevel van de organisatie, met een slagvaardige, overal ter wereld inzetbare troepenmacht. De Koude Oorlog heeft in het verleden de oprichting van zo'n troepenmacht verhinderd, maar zou het alsnog zover kunnen komen? Het antwoord is een nadrukkelijk neen: een strijdmacht opgericht door en onder bevel van de VN-secretaris-generaal zal altijd worden beschouwd als een huurleger. Omdat geen enkele lid-staat rechtstreekse politieke verantwoordlijkheid voor zo'n leger zou dragen, zou iedereen bij het minste geringste conflict ergens ter wereld om het inzetten ervan verzoeken. Een staand VN-leger zou in het geheel geen oplossing bieden voor mondiale veiligheidsproblemen, integendeel: het zou het zoveelste excuus zijn om niets te doen. Vroeg of laat zou de VN-secretaris de inzet moeten weigeren en vervolgens de schuld krijgen, net als nu, van problemen waaraan hij part noch deel heeft. Het VN-Handvest voorziet natuurlijk ook in de mogelijkheid bepaalde eenheden in bepaalde omstandigheden onder VN-commando te plaatsen. Maar ook daarmee ontkomt men niet aan het probleem van het vetorecht en andere politieke overwegingen waaronder VN-operaties thans te lijden hebben.

Ondanks al deze moeilijkheden echter hebben de VN enorme vorderingen geboekt in het voeren van effectieve militaire acties. In New York werkt thans een denktank aan plannen om bureaucratische hindernissen te elimineren door VN-troepen een hechtere bevelsstructuur te geven. Veel landen trainen hun strijdkrachten voor optreden in multinationaal verband. Sommige landen hebben zelfs specifieke eenheden, bedoeld voor toekomstige VN-operaties. De bedoeling is nooit geweest deze militaire eenheden automatisch beschikbaar te stellen, maar te zorgen dat ze snel inzetbaar zouden zijn en alle benodigde elementen zouden omvatten, waaronder een civiel-administratieve component die zo node werd gemist bij eerdere VN-optredens.

Veruit de belangrijkste ontwikkeling is echter de opkomst van de regionale veiligheidsactie geweest. In tal van opzichten vraagt het moorden in Oost-Timor eerder om internationaal ingrijpen dan de etnische genocide in Kosovo. Oost-Timor is door de VN nooit erkend als een deel van Indonesië; Kosovo was al vele jaren erkend Joegoslavisch grondgebied. Er is voordat de NAVO haar actie ondernam nooit gepoogd de mening van de meerderheid in Kosovo na te gaan; in Oost-Timor is recent onder internationaal toezicht een referendum gehouden, en de uitslag daarvan was meer dan duidelijk. Net als bij Oost-Timor zijn de VN ook ten aanzien van Kosovo vleugellam gemaakt door het verzet van Rusland en China. Die hindernis is echter van tafel geveegd door Europese en Noord-Amerikaanse regeringen, in de rotsvaste overtuiging dat grootschalig geweld op het Europese vasteland niet kon worden gedoogd. Niets weerhoudt regeringen in Azië en het Stille Oceaangebied ervan hetzelfde te doen in Oost-Timor. De reden waarom thans geen ingreep komt is dat China's verzet thans niet zoals in Europa kan worden genegeerd, dat Indonesië veel belangrijker is dan Joegoslavië ooit is geweest, en dat Australië en Nieuw Zeeland (de twee landen die troepen klaar hebben staan) door geen van hun buren als `echt' Aziatisch worden beschouwd. De onmacht van de VN ter zake van Oost-Timor weerspiegelt dus slechts de onmacht van de Aziaten zelf.

Men kan staande houden dat regionale veiligheidsafspraken haaks staan op de VN-gedachte van universeel gezag. De oorlog om Kosovo is begonnen zonder expliciete goedkeuring van de VN. Toch heeft de uitkomst ervan de VN-beginselen versterkt en stelden de Europeanen hun vredesoperatie in het Balkangebied afhankelijk van de goedkeuring door de Verenigde Naties. Diverse regeringen helpen Afrikaanse staten hun eigen vredesmissies te organiseren, die wel nooit de intensiteit van de Kosovo-oorlog zullen bereiken, maar die toch de diverse etnische geschillen kunnen beslechten waardoor dat werelddeel thans wordt geplaagd. Interessant is daarbij dat een heel aantal Afrikaanse staten bereid is hun vroegere gehechtheid aan hun nationale soevereiniteit te laten varen ter wille van regionale stabiliteit. De gevaren van zo'n werkwijze mogen niet worden onderschat: zowel Rusland als China en de VS kunnen in de verleiding komen regionale veiligheidsorganisaties te gebruiken als excuus voor optreden in hun eigen belang. Maar het alternatief, namelijk wachten tot de VN zichzelf van bovenaf hervormen terwijl intussen duizenden mensen worden vermoord, is evenmin moreel te rechtvaardigen als bevorderlijk voor de internationale orde. De centrale rol van de VN in de mondiale veiligheid moet behouden blijven, terwijl regionale organisaties van onderaf de bouwstenen van zo'n veiligheidsstelsel kunnen aandragen. Mettertijd, en mits dit principe zuiver wordt toegepast, kunnen de VN alsnog tot het effectieve, gecoördineerde optreden komen dat thans ontbreekt. De Europeanen zagen dit in toen ze eerder dit jaar in hun eigen werelddeel ten strijde trokken. Het is thans aan de Aziaten hetzelfde te doen.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Service Institute for Defence Studies in Londen.