De Melkertnorm

Een politicus telt in Nederland mee wanneer zijn naam onverbrekelijk is verbonden met een norm voor de overheidsfinanciën. In de jaren vijftig pleitte de toenmalige leider van de Katholieke Volkspartij Romme ervoor de collectieve uitgaven jaarlijks met hetzelfde percentage te laten groeien als dat waarmee het nationale inkomen toenam. Deze Rommenorm impliceerde dat de omvang van de collectieve sector, gemeten als aandeel van wat de Nederlanders met elkaar verdienen, constant zou blijven. In de praktijk heeft de norm weinig betekenis gehad, met name omdat de destijds snel stijgende uitgaven voor de sociale zekerheid er buiten vielen.

In het midden van de jaren tachtig lanceerde de toemnmalige voorzitter van de CDA-fractie in de Tweede Kamer, Bert de Vries, een uitgavennorm voor de collectieve sector van zestig procent van het netto nationaal inkomen. Daar was toen veel over te doen. De uitgaven van de overheid plus die voor de sociale zekerheid lagen toentertijd hoger dan de Bertnorm aangaf. De norm vereiste dus dat op de collectieve uitgaven fors zou worden bezuinigd. Maar de CDA-leider had een verborgen agenda. Hij realiseerde zich dat het in de jaren tachtig gevoerde bezuinigingsbeleid zou leiden tot een in verhouding steeds kleinere overheid. Zijn norm moest garanderen dat de collectieve sector niet te klein werd.

Nadien heeft de Bertnorm in het politieke debat nauwelijks een rol gespeeld. Inmiddels liggen de uitgaven van de overheid plus die van de sociale fondsen een stuk lager. Zij bedragen nu minder dan de helft van het bruto binnenlands product. Dat komt mede, doordat sinds het midden van de jaren negentig de Zalmnorm van kracht is. Dit is een norm van de ontwikkeling van de reële uitgaven, dat is de uitgavengroei, gecorrigeerd voor inflatie.

De Zalmnorm is vertaald in drie afzonderlijke uitgavenplafonds voor achtereenvolgens de landsoverheid, de sociale uitkeringen en de zorgsector, die in 1994 en 1998 bij de kabinetsformatie in het regeerakkoord zijn verankerd. In beide gevallen gingen de opstellers van het akkoord uit van behoedzame veronderstellingen inzake de economische groei. Bovendien is geld gereserveerd voor een bescheiden verkleining van het overheidstekort en om de belastingen te verlagen. Dat ging ten koste van de ruimte voor uitgavenverhoging.

Vooral bij de vooralsnog grootste regeringspartij hebben veel kamerleden spijt als haren op hun hoofd dat zij ooit hun handtekening onder deze bepaling uit het regeerakkoord hebben gezet. Nu de economie floreert en het bruto binnenlands product groeit als kool, blijven de geplafonneerde collectieve uitgaven achter en slinkt het aandeel van de collectieve sector. Uit onvrede met deze gang van zaken zag bijna twee weken geleden de Melkertnorm het licht. De fractieleider van de PvdA dringt erop aan extra geld beschikbaar te stellen voor onderwijs en zorg. Niet op ad hoc basis, maar structureel. Het aandeel van de onderwijsuitgaven zou in een reeks van jaren moeten worden opgetrokken tot zes procent van het nationale inkomen. Voor de zorgsector wordt een vergelijkbare uitgavennorm bepleit. Het doet denken aan de uitgaven voor ontwikkelingshulp, die tot 1995 waren vastgeprikt op anderhalf procent van het nationale inkomen.

Zulke normen voor bepaalde typen uitgaven leiden gemakkelijk tot verspilling, omdat het ambtelijk apparaat en de verantwoordelijke minister bij een sterke groei van het nationale inkomen soms niet weten waaraan zij al het beschikbaar komende geld zinvol moeten besteden. Tezelfdertijd beschikken andere ministers over onvoldoende middelen ter dekking van moeilijk vermijdbare uitgavenstijgingen. Om deze reden zijn in het verleden veel uitgaven voor nieuwe taken – bijvoorbeeld voor de opvang van asielzoekers – voor een deel ondergebracht op de begroting van Ontwikkelingssamenwerking, waardoor dit onderdeel van de rijksbegroting steeds meer is `vervuild'.

Normen voor specifieke uitgavencategorieën leiden tot onwenselijke verstarring. De leden van de ministerraad komen niet langer toe aan de integrale afweging van overheidsuitgaven op diverse terreinen waartoe zij gehouden zijn. Naarmate de bestemming van een groter deel van de uitgaven vastligt is er bovendien minder ruimte voor nieuw beleid en belastingverlaging. Stel even dat Melkert en de zijnen hun zin krijgen. Stijgen de uitgaven voor de AOW als gevolg van de vergrijzing, of raken bijna alle betrokkenen ervan overtuigd dat meer geld nodig is om het verstopte wegennet te dotteren, dan zullen de hiermee gemoeide extra uitgaven al snel bovenop de automatisch met het nationaal inkomen meegroeiende uitgaven voor zorg en onderwijs worden gestapeld. Het gevolg is allicht dat een eind komt aan de geleidelijke inkrimping van de collectieve sector, en dat de overheid juist weer een toenemend deel van het nationale inkomen gaat claimen. De PvdA is jarenlang pleitbezorger geweest voor collectivisering van een groot deel van de economie. Sommigen zullen een set Melkertnormen voor de overheidsuitgaven zien als bewijs dat een rode vos wel zijn haren maar niet zijn streken verliest.

De onvrede bij de sociaal-democraten over het krappe keurslijf voor de collectieve uitgaven biedt de grootste oppositiepartij inmiddels een kans voor open doel. Wanneer de woordvoerders van het CDA er over twee weken bij de bespreking van de eerste miljoenennota voor de nieuwe eeuw in slagen voor hun geldvergende verlangens op het terrein van zorg en onderwijs een politiek en economisch aanvaardbare dekking aan te wijzen, zal de PvdA sterk in de verleiding komen met de christen-democraten gemene zaak te maken en een voorschot op de Melkertnorm te nemen. Dat kan nog spannend worden.

    • Flip de Kam