Snelle jongens die zich aan de regels houden

Sinds het rijk met Vinex-locaties lang van tevoren bepaalt welke gebieden bebouwd gaan worden, zijn projectontwikkelaars er ook meestal als eersten bij om de grond te verwerven. De gemeentelijke grondbedrijven hebben het nakijken, met alle gevolgen vandien voor de financiering van de woningbouw. Sommige gemeenten hebben daarom hun traditionele grondbedrijf omgevormd tot een modern ontwikkelingsbedrijf. Wat houdt dat in?

Veel gemeenten beschikken nog over een traditioneel grondbedrijf. Dat koopt gronden aan, maakt ze bouwrijp en geeft ze weer uit. Het grondbedrijf komt pas om de hoek kijken als gemeenten hun plannen voor woningbouw en bedrijventerreinen klaar hebben en de uitvoeringsfase aanbreekt. Het gaat daarbij zowel om nieuwbouwlocaties als binnenstedelijke herontwikkelingsgebieden.

Veel gemeenten met Vinex-locaties kwamen enkele jaren geleden tot de ontnuchterende constatering dat projectontwikkelaars, beleggers en speculanten voor miljarden guldens tienduizenden hectares bouwgrond voor hun neus hadden weggekocht. Dat zij ineens zo actief werden op de grondmarkt kwam als een onaangename verrassing. Toch had de overheid het aan zichzelf te wijten. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra uit 1990 bevatte uitvoerige kaartjes met Vinex-locaties, en zo wisten projectontwikkelaars, beleggers en speculanten precies waar ze gronden moesten kopen en liepen ze weinig risico's. Boeren verkochten hun grond liever aan hen dan aan de gemeente omdat ze veel hogere prijzen konden bieden. Gemeenten betalen minder omdat ze uitgaan van de Onteigeningswet en uit de opbrengsten van kavels ook verliesgevende en sociale bestemmingen moeten realiseren zoals groengebieden en sociale woningbouw.

Het rijk probeerde daar in 1996 met de Wet Voorkeursrecht Gemeenten een stokje voor te steken, maar de wet kwam ,,als mosterd na de maaltijd'' volgens Arie Schippers van het adviesbureau Arcadis. Hij adviseert gemeenten inzake hun grondbeleid. Bovendien vertoont de wet zoveel gaten dat projectontwikkelaars en grondeigenaren er gemakkelijk onderuit kunnen komen met zogenaamde zelfrealisatieconstructies (zie kader). Gemeenten die de juridische geldigheid van deze constructies bij de rechter aanvochten, zijn in het ongelijk gesteld. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten en anderen hebben bij minister J.Pronk van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) daarom aangedrongen op maatregelen.

Reparatie van de wet kost echter veel tijd en ligt politiek zeer gevoelig. Het kabinet Den Uyl, waarvan ook Pronk deel uitmaakte, viel in 1977 over de grondpolitiek, destijds een van de `vier grote maatschappelijke hervormingen'. Pronk heeft onlangs in de Tweede Kamer gezegd dat gemeenten de regie moeten kunnen houden, maar onduidelijk is wanneer daarvan geen sprake meer is.

Pronk zit in een lastig pakket. Hij wil voorkomen dat de geschiedenis uit 1990 zich herhaalt, maar moet binnen afzienbare tijd wel met zijn Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening komen. Daarin gaat hij waarschijnlijk zogenaamde corridors aanwijzen. Dat zijn verbindingsassen tussen stedelijke centra waar op locaties los van de bestaande steden nieuwbouw mag komen. De huidige Vinex-locaties liggen tegen bestaande steden aan. De aanwijzing van corridors leidt naar verwachting tot een run op de daarin gelegen gronden.

De actieve en agressieve verschijning van marktpartijen op de grondmarkt maakt volgens Schippers pijnlijk duidelijk dat grondbedrijven die afwachten tot overheden hun plannen hebben uitgestippeld, achter het net vissen. Schippers: ,,Grondbedrijven moeten afstappen van de kale grondproductie. Ze moeten zich transformeren tot pro-actieve ontwikkelingsbedrijven die in een vroeg stadium meesturen. Anders verliezen gemeenten de regie en lopen ze grote financiële risico's.''

Rotterdam heeft die transformatieslag tien jaar geleden al gemaakt. Het grondbedrijf ging toen op in het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, het OBR. Alle middelen om ruimtelijke ontwikkelingen te sturen werden daarin gebundeld. Bedrijfsleider Willem van Vliet: ,,De werkloosheid dreigde op te lopen tot een kwart van de beroepsbevolking. Om de economische ontwikkeling te bevorderen werden alle middelen, inclusief grond en vastgoed, gebundeld.''

Sindsdien is de markt ook veranderd. Van Vliet: ,,Vroeger was de woningmarkt een aanbodmarkt die gedomineerd werd door gemeenten en woningcorporaties. Zij konden volstaan met een standaardaanbod van huurwoningen. De woningmarkt is nu een vraagmarkt, waar gebruikers zeer specifieke en uiteenlopende eisen stellen en het liefste een koophuis hebben. Dat vraagt van gemeenten een ander soort regie. Er moet stevig onderhandeld worden met marktpartijen en daarvoor is het nodig dat je als gemeente een sterke onderhandelingspositie verworven hebt. De grondverwerving moet daarom geen uitvoerende rol achterin de planvorming krijgen maar een sturende rol voorin.''

Ook zijn er nieuwe opgaven bijgekomen waar een modern ontwikkelingsbedrijf veel beter voor toegerust is dan een traditioneel grondbedrijf. Van Vliet: ,,Rotterdam heeft een eenzijdige woningvoorraad waardoor de stad hoger opgeleiden moeilijk kan vasthouden. Woonmilieudifferentiatie is een belangrijke taak van het OBR geworden. Daarom hebben we ervoor gezorgd dat het voormalige belastinggebouw met moderne voorzieningen aantrekkelijk is gemaakt voor bewoning door net afgestudeerde hoogopgeleiden. In Katendrecht, waar vroeger geen hoogopgeleide wilde wonen vanwege prostitutie en drugs, hebben we marktpartijen weten te interesseren voor de bouw van dure koopwoningen. In de Afrikaanderbuurt gaan ze koophuizen bouwen voor allochtonen. Daarnaast speelt het OBR een belangrijke rol in de wijkgerichte aanpak van probleemwijken en de herstructurering van naoorlogse wijken en bedrijventerreinen. We zijn dus niet alleen actief in uitbreidingsgebieden, maar ook binnen bestaand stedelijk gebied en behalve grond gebruiken we ook vastgoed als instrument om ruimtelijke ontwikkelingen te sturen.''

Bij zo'n modern ontwikkelingsbedrijf heb je volgens Van Vliet en Schippers ,,schapen met vijf poten'' nodig. Schippers: ,,Mensen die naar binnen toe gevoel hebben voor verschillende beleidsterreinen, en met politieke belangen en ambtenaren kunnen omgaan. Naar buiten toe moeten ze de vastgoedtaal spreken en hun mannetje staan tegenover projectontwikkelaars.'' Van Vliet: ,,Medewerkers van traditionele grondbedrijven zijn sterk uitvoeringsgericht. Ze krijgen de opdracht om grond te verwerven en doen dat vervolgens zeer deskundig. In ons ontwikkelingsbedrijf heb je daarnaast behoefte aan mensen die processen kunnen begeleiden en strategisch kunnen denken. Ze moeten kunnen onderhandelen, uithoudingsvermogen hebben, af kunnen wachten en de rug recht kunnen houden. Ze hebben een moeilijke rol, want enerzijds moeten ze voldoen aan het imago van de snelle slagvaardige jongen, terwijl ze zich anderzijds moeten houden aan ambtelijke procedures. Ze moeten inhoud kunnen geven aan `de ondernemende overheid', maar ook de grenzen daarvan kennen.'' Van Vliet trekt ze van buiten aan of huurt ze tijdelijk in. Omdat ze moeilijk te krijgen zijn, leidt hij de meesten intern op.

Steeds meer gemeenten volgen het Rotterdamse voorbeeld en vormen hun grondbedrijf om tot een ontwikkelingsbedrijf. Vooral in gemeenten met een grote ruimtelijke dynamiek is dat volgens Schippers nodig. Nu zijn dat stedelijke gebieden met Vinex-locaties of herstructureringsgebieden, straks ook de nieuwe corridors. ,,Maar'', zegt Schippers, ,,gemeenten moeten hun grondbedrijf niet uit modieuze overwegingen omvormen tot een ontwikkelingsbedrijf. Ze moeten eerst kijken voor welke opgaven ze staan en vervolgens hun organisatie daarop aanpassen.''

Om in probleemwijken nóg slagvaardiger te kunnen opereren is de gemeente Rotterdam nog een stapje verder gegaan dan de transformatie van haar grondbedrijf tot een ontwikkelingsbedrijf. In 1992 werd – samen met het adviesbureau Seinpost – de Stichting Wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) opgericht. De WOM was in de jaren daarvoor begonnen als project binnen het OBR. De WOM is onafhankelijk en niet gebonden aan ambtelijke procedures. In 1995 kreeg de WOM een vastgoedpoot, de WOM Vastgoed BV. Directeur Paul Lohmann: ,,Om de ruimtelijke ontwikkelingen beter te kunnen sturen, wilde de WOM niet alleen afhankelijk zijn van overredingskracht, maar ook de beschikkingsmacht hebben over vastgoed. Je kunt dan bepalen wie er in panden komen. Op verzoek van de WOM kopen of huren wij panden.''

De WOM Vastgoed BV heeft zes aandeelhouders. De gemeente Rotterdam is met 50 procent de grootste; de andere vijf (Rabobank, Seinpost, een lokale makelaar, een schoonmaakbedrijf en een reclamebureau) bezitten ieder 10 procent.

Het eerste grote en succesvolle project was de Witte de Withstraat, volgens Lohmann jarenlang dé probleemstraat van Rotterdam waar de prostitutie-, gok- en drugswereld bezit van genomen had. Lohmann: ,,Via koop of huur hebben we de beschikkingsmacht over de halve straat verworven en konden we een functieverandering bewerkstelligen. We hebben de straat ontwikkeld als culturele verbindingsas tussen musea. Er zitten nu veel op passanten gerichte horecabedrijven, winkeltjes, galeries en kunstinstellingen. Vroeger liepen de mensen met een boog om de straat heen, nu lopen ze er doorheen.''

De functieverandering is niet vanzelf gegaan. Lohmann: ,,Niemand geloofde destijds in deze straat. Omdat banken geen kredieten wilden verstrekken aan ondernemers, hebben we veel achtergestelde leningen verschaft. Nu is de straat zo gewild dat, als we zes keer zoveel panden zouden hebben, we ze nog kwijt zouden raken.''

Het verwerven van de panden is niet zonder slag of stoot gegaan. Doordat de politie de eigenaren van de prostitutie-, gok- en drugspanden op de huid zat, kozen die eieren voor hun geld. Ze verkochten of verhuurden hun pand aan de WOM Vastgoed BV, die ze weer doorverhuurde. Inmiddels is de WOM ook actief in de Provenierswijk (de drugsbuurt achter het Centraal Station), Hoogvliet, Charlois en Katendrecht. In de Witte de Withstraat heeft de WOM zijn taak volbracht, vindt Lohmann. Hij wil nu panden afstoten. Daarvoor gaat hij een NV oprichten waarover hij onderhandelt met grote beleggers. Die neemt de panden over die de WOM ontwikkeld heeft. Lohmann: ,,De panden zijn dankzij de WOM sterk in waarde gestegen. Door ze te verkopen kunnen wij van de waardevermeerdering profiteren. Met dat geld gaan we elders aan de slag.''

De WOM Vastgoed BV werkt samen met het OBR. Tijdens ons gesprek rolt er een fax van het OBR binnen. Die attendeert Lohmann erop dat een beruchte Rotterdammer van zijn drugspanden in Delfshaven en Feijenoord af wil. Lohmann: ,,Zijn imperium begint te kraken.'' Hij kan op eigen houtje panden tot een half miljoen kopen; daarboven heeft hij instemming per fax nodig van zijn raad van commissarissen. Hij kan dus snel handelen.

Gemeenten als Heerlen en Enschede volgen het Rotterdamse voorbeeld en zijn bezig met wijkontwikkelingsmaatschappijen.