Privatiseren mag geen half werk zijn

Privatiseren is `in'. Maar lang niet altijd wil de overheid de markt voor honderd procent zeggenschap geven. Die houding vraagt echter om problemen, die met een volledige privatisering voorkomen kunnen worden, meent Milton Friedman.

De `markt' geldt tegenwoordig ofwel als ultieme triomfator ofwel als ernstige bedreiging. Politici speuren alom naar een `derde weg' langs de scherpe kanten van de markt en smachten naar `vaderlandse topbedrijven' in sectoren zoals telecommunicatie, die de mondialisering kunnen tegenhouden. Echter, de markt is gewoon een mechanisme dat voor allerlei doeleinden kan worden ingezet. Al naar gelang van het gebruik dat men ervan maakt, kan de markt de maatschappelijke en economische ontwikkeling stimuleren of belemmeren.

Het gaat er niet om of men de markt gebruikt of niet. Iedere maatschappij – communistisch, socialistisch of kapitalistisch – gebruikt de markt. Het cruciale onderscheid is de particuliere eigendom. Wie zijn de deelnemers in de markt en namens wie handelen zij? Zijn de deelnemers overheidsbureaucraten die handelen namens `de staat'? Of zijn het individuen die handelen namens zichzelf?

Tijdens een bezoek aan China werd me eens door een onderminister gevraagd: ,,Wie gaat in Amerika over de distributie van grondstoffen?'' Ik was hoogst verbaasd, maar de vraag was eigenlijk heel logisch: immers, voor een burger uit een planeconomie viel nu eenmaal niet te begrijpen hoe markten grondstoffen distribueren naar miljoenen mensen voor duizenden doeleinden zonder dat de politiek zich ermee bemoeit.

De invoer van meer particuliere marktmechanismen kan geheel of gedeeltelijk mislukken als de verandering te gering is, iets waarop men bedacht moet zijn bij de huidige overnamegolf in Europa. Als voorbeeld kan de deregulering van de Amerikaanse burgerluchtvaart, twintig jaar geleden, dienen. De concurrentie nam hierdoor toe, wat leidde tot gereduceerde prijzen en nieuwe dienstvormen. Het luchtvaartverkeer nam toe. Maar terwijl de maatschappijen werden `geprivatiseerd' – lees: bevrijd van overdreven staatscontrole – gold dat niet voor de luchthavens. Die bleven in bezit en beheer van de overheid. En terwijl de deregulering de vraag opstuwde, steeg het aantal vertraagde vluchten op de luchthavens.

De overheid gaf de schuld aan de particuliere maatschappijen. Die moesten in het vervolg vertragingen rapporteren. Pogingen om de markt aan het werk te zetten door bijvoorbeeld de gates en vertrektijden bij opbod te verkopen, werden gefrustreerd, vooral door luchtvaartmaatschappijen met gevestigde belangen. De beste oplossing was geweest de luchthavens te privatiseren, zoals de Britten hadden gedaan en zoals Italië en Polen van plan zijn.

Het privatiseren van sommige fabriekssectoren waarbij de overheid de prijzen blijft bepalen is ook zo'n halfslachtig ideetje. Als prijzen niet overeenstemmen met hun marktwaarde, dan is zelfs een efficiënte particuliere bedrijfsvoering maatschappelijke verspilling.

In de Indiase deelstaat Punjab stond een fietsenfabriek. De regering wees vaste quota staal toe in plaats van de marktprijs te rekenen. De fietsenfabrikant kon niet zoveel staal tegen de officiële prijs inslaan als hij nodig had. Maar er was wel een particuliere markt in stalen (half)fabrikaten. Dus vulde de fabrikant zijn rantsoen aan door stalen halffabrikaten te kopen en om te smelten – niet een erg efficiënte manier om ijzererts en steenkool in fietsen om te zetten.

Wil de `derde weg' iets inhouden, dan moet die zich richten op het elimineren van politieke belemmeringen die verbreding van de markt in de weg staan. Niet alleen bestaat het gevaar dat zulke belemmeringen pogingen om de markt te liberaliseren zullen frustreren, maar ook en evenzeer dat het overwinnen van die politieke belemmeringen de voordelen van een geliberaliseerde markt te niet zullen doen. De opgave is nu die belemmeringen te overwinnen zonder dat dat laatste gebeurt. Een relevant voorbeeld uit Amerika betreft de privatisering van het postwezen. De US Postal Service heeft een wettelijk monopolie op de bezorging van briefpost. Er is een sluipende privatisering in de vorm van de United Parcel Service (UPS), de Federal Express en andere koeriersdiensten. Ook e-mail en andere technologische ontwikkelingen spelen een steeds belangrijker rol.

Herhaalde pogingen de postwet afgeschaft te krijgen hebben geleid tot felle protesten van de vakbonden van postpersoneel, kaderpersoneel bij de Postal Service en bewoners van afgelegen gebieden die teruggang van de dienstverlening vrezen. Anderzijds hebben maar weinig mensen serieuze belangen die hen tot voorstanders van afschaffing maken. Ondernemers die een posterijbedrijf zouden kunnen opzetten, weten van tevoren niet dat ze dat zullen gaan doen. En ook de honderdduizenden mensen die zonder twijfel werk zouden vinden bij de nieuwe, particuliere bedrijven hebben er nog geen benul van dat dat zou gebeuren.

Een Congreslid tegen wie ik eens voor afschaffing van de postwet pleitte, zei: ,,U en ik kennen de machtige groeperingen die tegen de afschaffing zouden ageren. Kunt u me een lijst geven van mensen die zich sterk willen maken vóór afschaffing?'' Dat kon ik niet, en hij heeft het wetsvoorstel nooit ingediend. Er waren onder het postmonopolie machtige belangen gevestigd; de oppositie was versnipperd.

Eén manier om het verzet tegen privatisering te overwinnen is het categoriseren van potentiële tegenstanders en hun een punt van de taart te gunnen in de vorm van bijvoorbeeld aandelen – een type populistisch kapitalisme waar mevrouw Thatcher sterk in was. Een te vermijden valkuil hierbij is dat men de taart glaceert door een overheidsmonopolie om te zetten in een particulier monopolie: dat levert weliswaar een verbetering op, maar blijft ver achter bij het verlangde resultaat.

De Amerikaanse Postdienst illustreert die valkuil, alsook de misvatting dat je door de vorm van de particuliere onderneming na te bootsen de inhoud kunt realiseren. De dienst is opgezet als een in naam onafhankelijk overheidsbedrijf dat niet onderworpen zou zijn aan politieke invloed en volgens het marktbeginsel zou opereren. Daar is begrijpelijkerwijs niets van terechtgekomen. Het bleef een monopolie en heeft bij gebrek aan particulier belang nooit een krachtig streven naar efficiëntie gekend.

Het overwinnen van gevestigde belangen en het tegengaan van ijdel gewin is een probleem dat zich voordoet bij vrijwel iedere poging het overheidsbeleid te wijzigen, of het nu gaat om de privatisering van de telecommunicatie of het verlagen van agrarische subsidies. Deze `tirannie van de status quo' is de voornaamste reden waarom politieke mechanismen zoveel minder doelmatig zijn dan vrije-marktmechanismen wat betreft het stimuleren van dynamische verandering en het genereren van groei en welvaart.

Voor het overwinnen van de tirannie van de status quo bestaan nauwelijks regels. Maar één ding staat als een paal boven water: als je een overheidsactiviteit privatiseert, privatiseer die dan compleet. Weiger compromissen zoals gedeeltelijke privatisering of gedeeltelijke vermindering van de overheidscontrole. Daardoor blijft altijd een harde kern van tegenstanders aanwezig die zich (veelal met succes) zullen beijveren om de verandering ongedaan te maken.

Milton Friedman is verbonden aan het Hoover Instituut.

© Project Syndicate