De democratie moet worden uitgebreid

De politiek verkeert in een vacuüm. Maar de maatschappelijke dynamiek zal vast zorgen voor nieuwe vormen en gedachten. Dat betekent wel dat de vereenzelviging van publiek domein en de bekende vormen van politiek losgelaten moet worden, meent P.H.A. Frissen.

Het berichtje waarin deze krant melding maakte van de weigering van premier Kok om het essay van minister Peper over de kloof tussen politiek en samenleving openbaar te maken getuigde van superieure ironie: aan het eind ervan staat namelijk de NRC-website vermeld, waarop het essay te vinden is. Een treffender bewijs van die kloof is bovendien nauwelijks denkbaar.

Ik kan overigens lezing van het essay van harte aanbevelen. Niet alleen is het verheugend dat ook leden van het kabinet nadenken over wat het kernvraagstuk van de hedendaagse politieke institutie is, ook is Pepers diagnose tamelijk overtuigend. Helaas kan dat van de voorgestelde receptuur niet worden gezegd. Te vrezen valt dat het voor Prinsjesdag aangekondigde kabinetsstuk over het onderwerp, vooral de receptuur en veel minder de diagnose zal volgen.

In het kort kan Pepers diagnose als volgt worden geschetst. Maatschappelijke verhoudingen kenmerken zich door een sterke horizontalisering: het bevel is vervangen door de onderhandeling, netwerken vervangen hiërarchieën. Die horizontalisering kent sociaal-culturele, economische en technologische oorzaken en is daardoor in hoge mate onvermijdelijk. De politiek-bestuurlijke institutie - en dan met name de bureaucratische onderdelen daarvan - heeft die ontwikkelingen gevolgd, waardoor de staat is gefragmenteerd en de relatiepatronen met de samenleving zijn gejuridiseerd. Een van de culminatiepunten van dit complex van ontwikkelingen is de problematiek van de ministeriële verantwoordelijkheid, die niet meer houdbaar is in de tamelijk omvattende interpretatie die momenteel geldt.

De voorgestelde oplossingen zijn: een versterking van de normatieve functie van de politiek; een scherpere demarcatie van publiek en privaat domein; revitalisering van de vertegenwoordigende democratie; verbetering van de werkwijze van het kabinet.

Daarmee is de kern van het probleem opnieuw aangeduid: de systematische politieke weigering om de eigen positie te relativeren. Een weigering die overigens ook in nogal wat beschouwingen in deze krant over de ministeriële verantwoordelijkheid is aan te treffen: wat vorige eeuw staatsrechtelijk is gemunt hoort overeind te blijven. Dat zo ongeveer alle maatschappelijke instituties sinds die tijd ingrijpende transformaties hebben doorgemaakt mag de politiek-bestuurlijke institutie kennelijk niet deren. Cliteur beschouwt Webers analyse van de verhouding tussen politiek en bureaucratie nog steeds als normatief ijkpunt. En dat terwijl Weber die verhouding als ideaaltype beschrijft, vooral bedoeld om empirische discrepanties van die verhouding scherper in beeld te krijgen. In die zin ondersteun ik zijn pleidooi om Weber te herlezen, maar dan vooral om inzicht te krijgen in de dramatische mate waarin die verhouding is gewijzigd.

Laat ik Pepers analyse nog wat aanscherpen, mede ook om de hopeloze vergeefsheid van de voorgestelde oplossingen te illustreren.

Maatschappelijk leven we in een revolutionair tijdperk. Het revolutionaire karakter wijkt echter nogal af van het schreeuwerige karakter van de relatief kleinburgerlijke revolutie die volgens menigeen de jaren zestig zijn geweest. De voortschrijdende economische internationalisering en de explosieve verbreiding van informatie- en communicatietechnologieën, waarvan Internet het belangrijkste en nog steeds onderschatte voorbeeld is, tasten allerlei institutionele en normatieve zekerheden aan. Beelden en betekenissen lijken belangrijker te worden dan fysieke dingen en zaken. Waar het dominante politiek discours nog steeds hecht aan het storten van beton en asfalt en het trekken van spoorlijnen, heeft de productie van toegevoegde waarde zich allang naar andere domeinen verplaatst. Tegelijkertijd resulteren diezelfde economische en technologische ontwikkelingen in wat ik eerder in De virtuele staat (1996) een proces van deterritorialisering noemde. Het territorium is steeds minder belangrijk, als ratio voor economische bedrijvigheid, en als politiek-juridische begrenzing. Een zo aan een territorium gebonden institutie als de staat moet daarvan wel last ondervinden, om het maar eens voorzichtig te formuleren.

Deels samenhangend met deze ontwikkelingen, maar ook als autonoom proces te beschrijven, is er de relativering van overkoepelende waardenstelsels. Ten onrechte benoemen velen - en zeker politici - dit proces als een verval of bederf van publieke waarden. Waarden verdwijnen niet: ze fragmenteren en worden steeds lokaler en eclectischer van karakter. De grote verhalen zijn ofwel in hun totalitaire pretenties ontmaskerd, ofwel getrivialiseerd. Werkelijke betekenissen vormen zich rondom concrete praktijken van meer of minder publiek handelen. Waar politici de emancipatie van de samenleving propageren en ten dele ook succesvol hebben bevorderd, zouden ze dit proces feitelijk moeten toejuichen, ook al relativeert het hun positie. De onmogelijkheid nog langer het publieke domein te laten samenvallen met één collectieve moraal, bij voorkeur te articuleren door de politiek, is een bevrijdende gedachte. De staat raakt inhoudelijk leeg, omdat gedeelde betekenissen vluchtig en verspreid zijn geraakt.

Opmerkelijk is dat deze maatschappelijke fragmentatie wordt weerspiegeld in de vormgeving van de (uitvoerings)organisaties van de staat. In weerwil van de officiële en heilig verklaarde Thorbecke-doctrine, kent ons land geen drie (of vier, met Europa erbij) bestuurslagen, maar wel duizenden. Er is zich een volledig nieuw openbaar bestuur aan het vormen, dat veel meer functioneel dan territoriaal is georganiseerd en dat eerder in netwerken met andere overheidsorganisaties en maatschappelijke actoren opereert dan in de hiërarchische structuur die de traditionele parlementaire democratie veronderstelt. In de bureaucratie, zo lijkt het, is horizontalisering goed verstaan en wordt deze steeds meer tot inrichtingsprincipe. Dat verklaart ook in belangrijke mate het gelamenteer over het politieke primaat.

Wie serieus voorstelt het politieke primaat te willen versterken geeft daarmee eigenlijk aan het definitief kwijt te zijn. Dat primaat is verschoven naar netwerken van maatschappelijke en bureaucratische actoren, als logische gevolg van de transformaties die de samenleving heeft ondergaan. Het willen herstellen van de hiërarchie moet dan wel op de overtuiging berusten dat die maatschappelijke transformaties niet alleen bestreden moeten maar ook kunnen worden. Mij lijkt dat een tragische overschatting van de interventiecapaciteit van de politiek.

De verhouding tussen politiek en bureaucratie is dientengevolge onder hevige spanning komen te staan. Vrijwel alle grote crises van de afgelopen jaren getuigen daar ook van. Voeg daaraan toe dat net zoals in alle complexe professionele organisaties, medewerkers niet meer zijn te beschouwen als dienaren van de leiding en de problematiek is helder. De hiërarchische piramide is geen adequaat beeld meer om onze samenleving te beschrijven, laat staan om de verhoudingen tussen instituties te regelen. Het publieke domein vertoont de trekken van een archipel, zoals dat voor de samenleving in haar geheel geldt. Anarchie die relatief toevallig tijdelijke en vluchtige ordening produceert - door niemand gestuurd en bedacht - zo zou ik de postmoderne conditie van samenlevingen als de onze willen karakteriseren.

Daarmee is de tragische positie van `de'politiek onmiddellijk duidelijk. Voorzover zij een richtinggevend centrum van maatschappelijke inrichting wil zijn, verkeert ze in een vacuüm: noch feitelijk, noch normatief is zo'n centrum nog denkbaar, als we maatschappelijke ontwikkelingen serieus nemen. Uiteraard is er volop publieke activiteit – van debat tot onderhandeling, van agendavorming to besluitvorming – maar van een centrale regie is geen sprake meer. Politieke partijen zijn daarin opvallend afwezig. Hun rol lijkt ingeperkt tot de selectie van leden van de politieke klasse. Dat de rekruteringsbasis inmiddels angstwekkend smal is geworden draagt opnieuw bij tot afnemende legitimiteit.

Dat instituties een zekere eindigheid kennen, hoeft overigens niet te worden betreurd. De maatschappelijke dynamiek zal ongetwijfeld zorgen voor nieuwe vormen en gedachten. Dat neemt niet weg dat wel iets meer te zeggen valt over nieuwe vormen van verantwoording en democratie. Het publieke debat zou winnen bij een grondige reflectie op de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor het publieke domein. Dat veronderstelt echter dat we bereid zijn de vereenzelviging van publiek domein en de bekende vormen van politiek en bestuur los te laten. Dat we het gedecentraliseerde karakter van nieuwe vormen van openbaar bestuur erkennen. Dat we op zoek gaan naar gevarieerde vormen van horizontale verantwoording en controle. Dat we de democratie dus eerder uitbreiden dan inperken tot de klassieke vormen van het vertegenwoordigende stelsel. Dat we verschuivende verhoudingen tussen het publieke en het private domein (de veel gekritiseerde heterogeniteit) niet bestrijden, maar als mogelijke bronnen van innovatie zien. Dat we verantwoordelijkheden spreiden in plaats van concentreren.

Het zal in ieder geval niet helpen als we de problemen die voortkomen uit de hiërarchische ordening van het politieke deel van onze politiek-bestuurlijke institutie trachten op te lossen door een versterking van diezelfde hiërarchie. Dat leidt op zijn best tot verdere marginalisering van de politiek en op zijn slechtst tot verdere beschadiging van verhoudingen tussen politiek en bureaucratie. En het misverstand dat dat een probleem voor de samenleving zou zijn, moet definitief uit de wereld worden geholpen.

P.H.A. Frissen is hoogleraar bestuurskunde aan de Katholieke Universiteit Brabant.