Hoge ambtenaren moeten ook gehoord kunnen worden

De ministeriële verantwoordelijkheid moet worden aangepast aan de veranderde rol van de ambtenaar, meent Hans van den Heuvel. Ambtenaren kunnen zo politiek gevoeliger raken.

De ministeriële verantwoordelijkheid is een van de pijlers onder ons democratisch staatsbestel. Dat vormt echter geen reden een kritische beoordeling daarvan achterwege te laten. De ministeriële verantwoordelijkheid werd tenslotte ingevoerd in een geheel andere context dan we nu kennen. In de vorige eeuw eiste het parlement daarmee het recht op zich via de minister met de daden van de koning te bemoeien. In onze democratie, waar de burgers de parlementariërs kiezen en de ministers het vertrouwen van het parlement dienen te genieten, zou een eigenmachtig opererende koning dit gesloten stelsel van volkssoevereiniteit doorbreken. Ook hij moet zich dus aan het parlement gebonden weten, zij het dat het hier om een afgeleide verantwoordelijkheid gaat.

De ministeriële verantwoordelijkheid is zo belangrijk, dat we haar van tijd tot tijd moeten aanpassen aan de veranderingen van onze rechtsstaat, teneinde de volle werking ervan te behouden. Maar als de restauratie van een kostbaar erfstuk is uitgesloten, zoals bij Paul Cliteur valt te beluisteren (NRC Handelsblad, 7 augustus), maken we van dit instituut een rariteit en daarover zegt Van Dale dat het een merkwaardig of zeldzaam voorwerp is zonder bepaalde kunstwaarde, dat meer verbazing dan verwondering wekt.

Het is heel gewoon de ministeriële verantwoordelijkheid aan te passen. Zij heeft zich sinds de vorige eeuw al tot over de grenzen van de koninklijke onschendbaarheid uitgestrekt en is beland in alle hoeken en gaten van de ambtelijke burelen: niet de ambtenaren stappen op (zij hebben immers geen mandaat van de kiezers) maar de verantwoordelijke minister, tenminste als het parlement dit wil. De ministers zijn daarmee jegens de volksvertegenwoordiging verantwoording schuldig voor het reilen en zeilen van de bureaucratie. Dat is inmiddels toch wel wat ruimer dan de koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk, zoals in de Grondwet van 1848 staat.

Het is natuurlijk interessant te zwaaien met de Weberiaanse idee van de neutrale en loyale ambtenaar die uitvoert wat de politiek dicteert, maar van veel realiteitszin getuigt dat niet. De politici moeten niet Max Weber weer gaan lezen, zoals Cliteur hun aanraadt, maar kijken naar wat de ambtenaar vandaag de dag presteert.

De moderne beleidsambtenaar is geen regelgeleide uitvoerder, maar een deskundige met veel beleidsvrijheid en mandaat, die vaak in beleidsnetwerken opereert en in publiek-private samenwerking – met het bedrijfsleven en maatschappelijke non-profitorganisaties – onderhandelt, risico's aanvaardt en besluiten neemt, teneinde de politiek gestelde doelstellingen van het beleid te bereiken. Zijn werk wordt steeds gecompliceerder en gevoeliger, omdat de doelgroep via interactieve beleidsvoering rechtstreeks bij het beleid wordt betrokken en burgers mondig en kritisch zijn in hun contacten met overheidsfunctionarissen. De ambtenaar moet whealen en dealen om tot het gewenste beleidsresultaat te komen. En hij wordt er nog op afgerekend ook.

Door de `vermaatschappelijking van de overheid' heeft ook het werk van de ambtenaar een hoge social responsibility gekregen en tevens – door de media, door de Wet Openbaarheid van Bestuur en door allerlei beroepsprocedures – een grote mate van transparantie. Belangen moeten worden afgewogen en soms moeten ingrijpende maatschappelijke maatregelen worden voorgesteld.

Deze ontwikkeling stelt aan de ambtenaar moeilijk verenigbare eisen. Aan de ene kant moet hij autonoom, flexibel, initiatiefrijk en verantwoord optreden, aan de andere kant moet hij politiek loyaal, neutraal en binnen de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid handelen.

Om al die moderne functie-eisen met de ministeriële verantwoordelijkheid in de pas te laten lopen, dient deze laatste niet te worden geamputeerd en beperkt tot `structurele problemen bij de beleidsuitvoering', zoals secretaris-generaal Geelhoed voorstaat, maar te worden aangevuld met een verantwoordingsplicht voor (hoge) beleidsambtenaren. Zij moeten rechtstreeks in parlementaire commissievergaderingen kunnen verschijnen om over feitelijke zaken tekst en uitleg te geven. Ook voor bestuurders van zelfstandige bestuursorganen moet een directe verantwoordingsplicht worden ingevoerd om het parlement feitelijke – dus geen politieke – informatie te verschaffen. Het maakt ambtenaren en bestuurders politiek gevoeliger en de ministeriële verantwoordelijkheid transparanter en dus controleerbaarder.

Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel is hoogleraar in de beleidswetenschap aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

    • Hans van den Heuvel