Bestuur vereist een andere politieke cultuur

De verhoudingen tussen politici en ambtenaren zijn gebaat bij een zeer strikte scheiding van verantwoordelijkheden. Volgens Marja Wagenaar heeft het geen zin te morrelen aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Met een verandering van de politieke cultuur zou al veel worden gewonnen.

De ministeriële verantwoordelijkheid en de ambtelijke verantwoordelijkheid zijn toe aan een herdefiniëring. Of dat moet leiden tot het overnemen door ambtenaren van een deel van de politieke verantwoordelijkheid van ministers, zoals topambtenaar Geelhoed bepleit, is echter zeer de vraag. De doorzichtigheid van het democratische politieke bestel zal voor de doorsnee burger met dit voorstel alleen maar afnemen.

Juist in een tijd waarin de belangstelling van kiezers voor de publieke zaak tanende is, is helderheid geboden en daarmee het scheiden van afzonderlijke verantwoordelijkheden. De `oude' staatkundige concepten van de minister die verantwoordelijk is, de ambtenarij die uitvoert en de Tweede Kamer die controleert blijken in de praktijk echter op veel haken en ogen te stuiten. Dat roept dan ook de vraag op of we dan ons staatsrecht maar op de helling moeten zetten of dat we op het niveau van de ambtelijke en politieke werkvloer een eigentijdse invulling aan onze staatkundige traditie moeten geven. Dat laatste verdient de voorkeur en kan leiden tot een versterking van het democratisch bestel. Voorwaarde is wel dat er veranderingen komen in de werkwijze van de ambtenarij, de controlefunctie van het parlement wordt versterkt en de huidige politieke cultuur haar krampachtigheid aflegt als het gaat om het wegsturen van bewindspersonen.

Om te beginnen de werkwijze van de ambtenarij. Aan de ene kant is daar het negatieve beeld van ambtelijke eigengereidheid, zoals het niet tijdig informeren van bewindspersonen of het doen van roekeloze investeringen met publiek geld.

Hiertegenover staat het idee van de publieke ondernemer. De topambtenaar die vaak met veel verve en een hoge mate van eigen initiatief veranderingen binnen en buiten zijn organisatie weet te bewerkstelligen. Voor dergelijke operaties is draagvlak nodig. Dat is dan ook een van de zaken die een topambtenaar moet weten te bewerkstelligen. Topambtenaren hebben het in dat soort zaken minder eenvoudig dan hun tegenpolen in het bedrijfsleven. Ze zitten in een voortdurend veranderende omgeving, waarbij ze met veel actoren rekening hebben te houden: bewindspersonen, de Tweede Kamer, de positie van andere departementen, belangengroeperingen, de media, de rek in de eigen organisatie en betrokken burgers.

Een nieuw wasmiddel op de markt brengen is veel gemakkelijker dan het geaccepteerd krijgen van nieuw beleid. Toch is er bij verantwoordelijken in het bedrijfsleven vaak meer oog voor de opkomst van nieuwe markten dan er bij overheden bestaat voor de burger als consument. Ambtelijke organisaties zijn nog teveel ingericht op het handhaven van de status-quo en niet op het inspelen op (de wensen van) een veranderende omgeving.

Er is meer wet- en regelgeving gekomen, soms met een hoog diffuus gehalte. Onderdelen van overheidsorganisaties zijn verzelfstandigd of anderszins op afstand gezet. Dat maakt aansturing en controle lastiger. Daar komt bij dat voor het afleggen van interne verantwoording bij overheden geen eenduidige werkwijze bestaat. Als dan extern, door de Tweede Kamer, plotseling verantwoording wordt gevraagd over een specifiek onderwerp of incident blijkt de organisatie daar niet altijd op te zijn ingericht en komt wanorde aan het licht of blijven antwoorden op prangende vragen uit, zoals jarenlang bij de Bijlmerramp het geval was.

Een aangepaste werkwijze van ambtelijke organisaties is dan ook nodig. Niet alleen om incidenten en erger te voorkomen, maar ook om de positieve veranderingen in beleid eerder te kunnen doorvoeren. De publieke consument is grilliger dan ooit. Ambtelijke organisaties moeten een permanente antenne hebben voor veranderingen in hun omgeving en voor de wensen en opvattingen van betrokken burgers. Daarnaast dient het eigen functioneren permanent ter discussie te staan. Niet in de vorm van een doorlopende reorganisatie met alle onzekerheden vandien, maar door halfjaarlijks alle facetten van het eigen functioneren systematisch onder de loep te nemen, zodat feilbaarheden en nieuwe uitdagingen eerder en beter voor het voetlicht komen.

In de uitvoering van het beleid moet het gewoon worden om resultaten te meten en daarover openheid te betrachten. Topambtenaren mogen op die resultaten worden afgerekend. Een pro-actieve ambtelijke cultuur moet bovendien ideeën voortbrengen. Iedere minister of staatssecretaris zou elke vrijdag in de weekendtas tien nieuwe ideeën op een A-viertje mee naar huis moeten krijgen. Met een dergelijke werkwijze wordt het voor bewindspersonen eenvoudiger om politieke c.q. ministeriële verantwoordelijkheid te nemen en hun hiërarchische positie binnen een departement vorm te geven.

Vanwege die ministeriële verantwoordelijkheid moet ook de controlefunctie van de Tweede Kamer worden versterkt. Het idee om bewindspersonen een keer in de twee weken door de leden van een Vaste Kamercommissie te laten ondervragen op actuele kwesties is zeker de moeite waard om mee te experimenteren. De eigen onderzoekstaak van de Kamer kan nog ruimschoots verbeterd. Los van het politieke debat over de inhoud van een wet, zou wetgeving moeten worden getoetst op toepasbaarheid voor de praktijk. Daardoor kunnen later veel uitvoeringsproblemen worden voorkomen.

Met departementen die een steeds groter en ingewikkelder beleidsterrein bestrijken is het bovendien geen overbodige luxe meer staatssecretarissen aan te stellen. Zowel de politieke aansturing van een beleidsterrein als de controle daarop door het parlement krijgen daardoor de meest doorzichtige vorm die ons democratische bestel kent: namelijk invoering van nog meerministeriële verantwoordelijkheid. Voor de kiezer is dat beter te volgen dan een debat van Kamerleden met een onbekende topambtenaar waarbij het volslagen onduidelijk is wat het ultieme machtsmiddel van de Kamer tegenover deze man of vrouw is anders dan bijvoorbeeld het creëren van een mediacircus.

Toch is er bij al deze suggesties wel een majeure kanttekening te plaatsen. Filosoferen over de versterking van de controlefunctie van de Tweede Kamer is mooi, maar deze ook daadwerkelijk in concrete gevallen vormgeven is de afgelopen jaren veel lastiger gebleken. Uitbreiding van de politieke controlefunctie van de Kamer vindt immers haar onmiddellijke beperking in de grenzen van de politieke cultuur.

De politieke cultuur in Nederland kenmerkt zich door een hoge mate van egeltjesgedrag als het gaat om het opstappen of heenzenden van bewindspersonen. Het al dan niet gedwongen aftreden van een minister of staatssecretaris kent in ons land een indringende morele component. Iemand in die situatie wordt niet alleen snel politiek, maar vooral ook persoonlijk falen verweten. Deze moraliteit zit zo in onze cultuur ingebakken dat er slechts over aftreden wordt gesproken als eigenhandig falen ook aan de orde is. Het doodgewoon nemen van ministeriële verantwoordelijkheid voor gemaakte fouten ongeacht de eigen daadwerkelijke betrokkenheid staat zelfs als academische vraag zelden op de politieke agenda.

Waar het wel over gaat is de vraag of en wanneer betrokken bewindspersoon van de zaak in kwestie op de hoogte was. Bijkomend nadeel hiervan is dat ambtenaren niet altijd worden gestimuleerd om een heikele kwestie in een vroegtijdig stadium bij de verantwoordelijke bewindspersoon neer te leggen. Immers wie van niets weet hoeft in Nederland zelden op te stappen.

Een tweede reden voor het egeltjesgedrag is de geur van coalitiepolitiek die rondom het eventueel aftreden van bewindspersonen altijd komt bovendrijven. Maar al te vaak geldt het principe van oog om oog, tand om tand. Als iemand van een partij gedwongen opstapt, dan zullen de andere coalitiepartijen daar ook, op den duur, iets of iemand voor moeten inleveren. Dit werkt dan ook het mechanisme in de hand dat, zodra er iemand beschadigd dreigt te raken, de eigen fractie om de eigen minister heen gaat staan. Ook door de media wordt dit mechanisme, al dan niet vergezeld van complottheorieën, in hoge mate versterkt. Het proces wordt voortdurend beschreven in termen van zwakke en sterke posities binnen een coalitie. Het debat raakt dan beperkt tot een discussie over spelposities in Ajax-Feyenoordtermen. Het zuiver afrekenen op het al dan niet nemen van ministeriële verantwoordelijkheid is kennelijk stukken minder spannend. De inzichtelijkheid van het democratisch proces is daarvan uiteindelijk het slachtoffer. Een herdefiniëring van de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid in zuivere termen zou deze inzichtelijkheid juist wel ten goede komen. Daarvoor is echter wel een omslag nodig in de heersende politieke cultuur.

Ook het herdefiniëren van de ambtelijke verantwoordelijkheid is een goede zaak. Maar niet door ambtenaren en politici meer in elkaars verlengde te laten functioneren, zoals Geelhoed voorstelt. Integendeel, beider posities moeten juist worden ontrafeld en met nieuwe, afzonderlijke, verantwoordelijkheden worden ingevuld. Zuiverheid en inzichtelijkheid kunnen de kwaliteit van het openbaar bestuur alleen maar ten goede komen. En daarmee de betrokkenheid van de burger bij de publieke zaak.

Marja Wagenaar is lid van de Tweede Kamer waar zij deel uitmaakt van de PvdA-fractie en als universitair docent politiek-bestuurlijk management verbonden aan de vakgroep Bestuurskunde van de Universiteit Leiden.