De zelfstandige staat

DE RIJKSOVERHEID in Nederland voert haar beleid steeds minder zelf uit. Meer en meer delegeert ze haar executieve taken: aan zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. De redenen voor deze uitbesteding zijn helder. Het is efficiënter als deze taken op enige afstand worden uitgevoerd en het houdt bovendien meer Haagse handen vrij voor het echte werk: het beleid zelf. Hoeveel zelfstandige bestuursorganen (ZBO) er in Nederland exact zijn weet niemand. Het aantal wordt geschat op zeshonderd. Men vermoedt dat deze ZBO's met elkaar ongeveer 160 miljard gulden omzetten, geld dat voor driekwart binnenkomt dankzij premies, heffingen of tarieven en voor de rest door de verschillende overheden wordt opgebracht. De Informatie Beheer Groep is – met een uitgavenpost van ruim vier miljard gulden voor studiebeurzen en OV-jaarkaart – de bekendste.

Het ZBO is in Nederland een oud fenomeen. Het heeft zijn wortels in de verzuiling, toen de staat talloze taken moest overlaten aan maatschappelijke organisaties. Sommige

ZBO's, zoals De Nederlandsche Bank en de Kiesraad, zijn bovendien juist opgericht om te voorkomen dat het rijk te veel vingers in de pap heeft. Maar dat wil niet zeggen dat de ZBO's doorzichtig georganiseerd zijn. Reeds vijf jaar geleden concludeerde de Algemene Rekenkamer dat er sprake was van wildgroei. Over de verantwoordingsplicht van de ZBO's was bovendien niets geregeld. De burgers betalen – wie de acceptgirokaarten weggooit, wordt van diensten afgesneden zonder dat er alternatieven zijn – maar vertegenwoordigende organen weten vaak niet wat er met het geld gebeurt. Een zogeheten Kaderwet moet deze anomalie in goede banen leiden. Maar vooralsnog laat het voorstel daartoe op zich wachten.

EVEN ONHELDER is de positie van het betrekkelijk jonge verschijnsel `agentschap', een uitvoerend orgaan naar analogie van de Amerikaanse agency. Sinds 1 januari van dit jaar bestaan er meer dan twintig. De agentschappen bestrijken inmiddels alle cruciale velden van het openbaar bestuur. Zo is het vreemdelingenbeleid vanaf 1994 uitbesteed aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst, het gevangeniswezen sinds 1995 aan de dienst Justitiële Inrichtingen, het overkoepelende politiewerk al twee jaar aan het Korps Landelijke Politiediensten, het beheer van landbouw en natuur inmiddels aan LASER en dat van het onroerend goed aan de Rijksgebouwendienst. De agentschappen zijn ook anderszins organisaties waarmee niet te spotten valt. Hun totale omzet bedraagt meer dan vijf miljard gulden en hun personeelsbestand ruim 26.000 ambtenaren. Bijna een kwart van de rijksbureaucratie zit in agentschappen.

Eenmaal op afstand van de overheid gaan ze ook aan het werk. Eind juli werd bijvoorbeeld bekend dat de Rijksgebouwendienst, met zijn jaarlijkse omzet van anderhalf miljard gulden, aan het IJ in Amsterdam zelfstandig bouwplannen wil realiseren. Staatssecretaris Remkes (VROM) heeft toestemming gegeven voor een `haalbaarheidsonderzoek' naar deze projectontwikkeling, waarvan het financiële risico `veel meer dan honderd miljoen' zal bedragen. Kortom, na allerlei gemeenteraden en Provinciale Staten ruikt ook het agentschap de kansen van zelfstandig ondernemen.

Stel dat de plannen `haalbaar' geacht worden, de staatssecretaris het groene licht geeft, er langs het IJ straks twintigduizend vierkante meter kantoorruimte beschikbaar is, maar de Arrondissementsrechtbank in Amsterdam niet wil verhuizen en leegstand het gevolg is? Wie is daarop dan aanspreekbaar? De staatssecretaris, zou men zeggen. Maar zo simpel is het niet. Want de overheid is niet alleen de baas van de Rijksgebouwendienst maar tegelijkertijd ook de voornaamste klant van dit agentschap.

DIT NU IS de crux. Door de uitvoering van het overheidsbeleid aan relatief autonome buitendiensten te delegeren is de staat hybride geworden. Op zichzelf is dat nogal logisch. De complexiteit van de geïndividualiseerde maatschappij weerspiegelt zich nu eenmaal in de organisatie van de overheid. Als half Nederland op horizontaal niveau aan het netwerken is en zo de klassieke hiërarchische piramide van weleer laat kantelen, ligt het voor de hand dat de staat zijn verticale structuur niet tegen beter weten overeind kan houden. Dat zou neerkomen op een achterhoedegevecht waarvan de burger uiteindelijk de dupe zal zijn.

Maar dat wil niet zeggen dat de rijksoverheid al die ontwikkelingen op hun beloop hoeft te laten. ,,De overheid is onderdeel van het, soms in de mist hangende, poldermodel'', aldus minister Peper (Binnenlandse Zaken) begin juni op een congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. ,,De democratie komt op achterstand, wordt links en rechts gepasseerd.'' Vlak voor zijn vakantie heeft hij er nog een schepje bovenop gedaan in een vertrouwelijk opstel – getiteld Op zoek naar samenhang en richting – voor zijn collega's in het kabinet die volgens hem ook slachtoffer zijn van de voortschrijdende `tokoïsering'. De burgers op hun beurt antwoorden met juridische middelen. Het ,,primaat van het eigenbelang'', aldus Peper. ,,Door verzelfstandiging en privatisering is het beeld van de overheid vergruisd. (...) Er is – als het spannend wordt – een kloof ontstaan tussen norm en feit.'' Deze ,,overgangssituatie van ons politieke systeem'' ontneemt het zicht ,,op wie waarvoor, wanneer verantwoordelijk is''.

IN JUNI concludeerde Peper al dat het openbaar bestuur ,,met veel sense of urgency moet worden aangepakt''. Hij heeft daarvoor niet veel tijd meer en weet bovendien dat premier Kok een broertje dood heeft aan alles wat naar `bestuurlijke verandering' riekt. Minister Peper zou er dus goed aan doen niet te klagen over het feit dat burgers, verdwaald in de mist waarvan de semi-overheidsbureaucratie zo graag gebruikmaakt, naar de rechter lopen. Hij kan zelf beginnen een heldere horizon te scheppen voor al die ZBO's en agentschappen die namens hem en de andere ministers opereren. Als de verantwoordelijkheden op rijksniveau weer zichtbaar worden, volgen de andere bestuurslagen wellicht ook.