Minister moet te allen tijde verantwoordelijk blijven

Het principe van de ministeriële verantwoordelijkheid is het basisprincipe van ons democratisch bestel. Het spel dat volgens de regels van deze verantwoordelijkheid wordt gespeeld, verloopt misschien niet altijd vlekkeloos maar dat is allerminst een reden om de regels te veranderen, vindt Tobias Witteveen.

Dienstbaar zijn aan de publieke zaak. Zo zullen veel ambtenaren hun motivatie verwoorden om voor de overheid te werken. Het is een mooie, traditionele formule, die enerzijds uitdrukt dat het werk van een ambtenaar een bijzondere dimensie heeft en anderzijds laat zien dat daar verplichtingen tegenover staan. Aan dat begrip dienstbaarheid lijkt de laatste tijd enigszins getornd te worden. Enkele topambtenaren lijken in recente uitingen de boodschap te verkondigen: dienstbaar zijn is prachtig, maar er zijn grenzen. Eerst claimden secretarissen-generaal als Geelhoed en Van Wijnbergen een grotere vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren dan algemeen voor wenselijk werd gehouden. En in de zomer is na uitspraken van hun collegae Bekker, Joustra en Borghouts een heuse discussie ontstaan over de erkenning van een vorm van externe verantwoordelijkheid van (top)ambtenaren onder gelijktijdige beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. In beide gevallen gaat het in wezen om een zekere profileringsdrang van topambtenaren, die op gespannen voet staat met de positie waarin zij in ons democratische bestel zijn geplaatst. En omdat zij niet de eersten de besten zijn die deze opvattingen tentoonspreiden, moet worden gevreesd dat de ontwikkeling van de ambtelijke moraal daardoor negatief wordt beïnvloed.

Dat ambtenaren van mening zijn, dat zij zich ook in afwijkende zin moeten kunnen uiten over zaken waarvoor hun minister politiek verantwoordelijk en dus aanspreekbaar is, mag nog als een beoordelingsfout worden gezien die de verantwoordelijke ministers, naar mag worden gehoopt, inmiddels krachtdadig hebben gecorrigeerd. Het pleidooi voor een herijking van de ministeriële verantwoordelijkheid grijpt evenwel veel dieper en vraagt zonder meer om een stevige politieke tegenactie. Een prima item voor de komende algemene politieke beschouwingen.

Ministeriële verantwoordelijkheid is het basisprincipe van ons democratische bestel. Zij houdt in, dat de minister voor het beleidsterrein dat aan zijn zorg is toevertrouwd politiek op alles kan worden aangesproken. Dat geldt bij uitstek voor die onderdelen van het beleidsterrein waar de minister over bevoegdheden beschikt. Maar ook voor andere onderdelen kan de minister worden gevraagd om informatie, standpunten of initiatieven en acties. Of tekortkomingen op het beleidsterrein de minister worden aangerekend is een politieke zaak, die beheerst wordt door de vertrouwensregel: zolang de minister het vertrouwen geniet van de parlementaire meerderheid, kan hij functioneren. De politieke rationaliteit bepaalt of vertrouwen behouden blijft of niet. Daarin spelen niet alleen factoren als de ernst van de tekortkoming en de verwijtbaarheid, maar ook de politieke opportuniteit.

De discussie, die de secretarissen-generaal willen voeren, richt zich op twee aspecten van de ministeriële verantwoordelijkheid. In de eerste plaats zou de minister alleen op de hoofdzaken van het beleid moeten worden aangesproken, terwijl ambtenaren verantwoordelijk worden gesteld voor details zoals de bedrijfsvoering. In de tweede plaats zou de ministeriële en ook departementale verantwoordelijkheid voor op afstand geplaatste organen (zelfstandige bestuursorganen) sterk moeten worden beperkt door de dienstleiding van die organen extern ter verantwoording te laten roepen. Beide denkbeelden zijn misschien te verdedigen met een zekere ambtelijke logica, waarin diegene verantwoordelijk wordt gehouden aan wie een bepaalde taak is opgedragen. Staatsrechtelijk gezien zijn zij echter even onzuiver als ongewenst.

De minister kan door de politiek op zeer veel worden aangesproken. Ook op zaken waar hij persoonlijk nooit greep op zal kunnen hebben. Hij is dan ook zeer afhankelijk van zijn ambtenaren. Gaan zaken fout dan hoeft de minister misschien op zich geen blaam te treffen, maar kan hij politiek toch in de problemen komen. Een belangrijk element in de beoordeling van de minister is dan hoe hij in eigen huis orde op zaken stelt, dus al dan niet maatregelen treft die de fouten herstellen of in de toekomst kunnen voorkomen. Dat kan ook maatregelen inhouden tegen de betrokken ambtenaren. Het kan zelfs zijn, dat de politiek daar expliciet om vraagt. Van de minister mag worden verwacht, dat hij in dergelijke situaties zuiver opereert en zorgvuldig met zijn ambtenaren omgaat. Ook dat valt onder zijn ministeriële verantwoordelijkheid.

In het huidige systeem is dit proces tussen minister en ambtenaren een intern proces, dat alleen een externe dimensie heeft voorzover het implicaties heeft voor de politieke beoordeling van de minister. Zouden voortaan ambtenaren rechtstreeks door de politiek op hun functioneren kunnen worden aangesproken, dan zouden zij zich weliswaar in het openbaar kunnen verdedigen (en zich daarbij zelfs tegenover de minister kunnen profileren), maar zou de politiek de rol van de minister in de oplossing van problemen in zijn ambtelijk apparaat reduceren. Dat zou een bres slaan in het sluitende systeem waarvan nu sprake is.

Ook op de gedachte om de ministeriële verantwoordelijkheid te beperken met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen is het nodige af te dingen. Het is ongetwijfeld waar, dat als een van oorsprong departementale taak op afstand is geplaatst, de ministeriële verantwoordelijkheid daardoor een andere inhoud heeft gekregen. Zo zal de politiek de minister in de regel niet meer aanspreken op de bedrijfsvoering van zo'n orgaan. Maar omdat het orgaan opereert op een beleidsterrein waarvoor de minister verantwoordelijk is en veelal ook een rol zal spelen in het beleid van de minister, valt het wel degelijk binnen de ministeriële verantwoordelijkheid. Als zijn beleidsprestaties achterblijven of als het zich niet gedraagt, zoals van een orgaan met een publieke taak verwacht mag worden, zal de minister daarop gewoon worden aangesproken. Ook hier geldt, dat de leiding van het bestuursorgaan zich met de minister over zijn taakuitoefening heeft te verstaan. De minister is degene die bewaakt of het orgaan zich aan de wet houdt en de met hem gemaakte beleidsafspraken nakomt. Het dient geen zinnig doel om ook hier de directe rol van de minister uit te hollen en door de politiek te laten overnemen.

Ons systeem van ministeriële verantwoordelijkheid mag dan 150 jaar oud zijn, het functioneert nog prima als een strak ordenings-principe in het democratisch bestel. Het publiek verantwoording afleggen wordt daarin opgelegd aan de politiek verantwoordelijken en niet aan hun ambtenaren, ook al kunnen ambtenaren er wel degelijk de gevolgen van ondervinden en daarin een reden zien zich naar buiten te profileren. Het spel dat volgens deze regels wordt gespeeld, verloopt wellicht niet steeds vlekkeloos. Maar dat is nog geen reden om de regels te veranderen.

Mr.dr. T.A.M. Witteveen is secretaris van de Algemene Rekenkamer.