Idee Geelhoed is strijdig met de Grondwet

Ad Geelhoeds idee voor een verkleinde ministeriële verantwoordelijkheid zat vorig jaar niet in de ideeënbus die Binnenlandse Zaken tijdens de viering van 150 jaar Grondwet voor iedere Nederlander had opengesteld. Het was ook niet onder de inzendingen voor de prijsvraag die het ministerie toen had uitgeschreven. Toch waren dat de meest gerede adressen om een discussie over een fundamentele `modernisering' van de Grondwet te beginnen. Misschien vond de secretaris-generaal van Algemene Zaken zijn idee voor een publieke test nog niet rijp genoeg. Misschien vond hij het bij nader inzien niet erg tactvol om uitgerekend in Thorbecke's feestjaar diens constitutionele hoofdbeginsel om zeep te brengen.

Het kan ook zijn dat Geelhoed zijn `gespreksnotitie' niet meer was dan een voorzet voor een collegiale discussie. Maar de hoogste ambtelijke adviseur van premier Kok schreef die notitie wel voor een periodiek beraad met zijn collega-secretarissen-generaal. Het is niet verwonderlijk dat de Rijksvoorlichtingsdienst zich heeft gehaast Geelhoeds vlieger uit de lucht te halen en zijn gedachte weg te praten. Premier Kok – met vakantie – kan zijn vingers er niet meer aan branden. Hij zal straks de geruststellende woorden zeggen dat denkoefeningen niet verboden zijn. En hij zal er de even geruststellende woorden aan toevoegen dat er niets achter gezocht moet worden dat de secretarissen-generaal af en toe bijeenkomen in de Lairessezaal, hun vaste optrekje onder het dak van de Ridderzaal.

Toch kan hij er niet helemaal gerust op zijn dat het beraad van de hoogste ambtelijke bazen van de departementen van algemeen bestuur de laatste tijd meer en meer politieke trekken is gaan vertonen en een keer al heeft geresulteerd in een publieke verklaring van vier secretarissen-generaal in de Volkskrant van 17 juli j.l. waarin min of meer dezelfde suggestie werd gedaan waarover Geelhoed in zijn gespreksnotitie (voor diezelfde collega's) heeft geschreven: maak de ambtenaren verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en voer daarvoor een `functionele verantwoordelijkheid' in.

Het summiere voorstel dat Geelhoed in zijn notitie van een jaar geleden heeft gedaan komt hierop neer: beperk de ministeriële verantwoordelijkheid voor de `politieke top' tot het uitzetten van de beleidslijnen en hevel de uitvoeringsverantwoordelijkheid of een deel daarvan over naar de ambtelijke top.

De politieke top maakt het beleid en is daarvoor verantwoordelijk. De ambtelijke top wordt verantwoordelijk voor (een stuk van) de uitvoering. Geelhoed wil enerzijds de ministers ontlasten van een hoop rimram, zodat ze niet meer voor elk wissewasje in het parlement verantwoording hoeven af te leggen. Anderzijds wil hij de ambtelijke top functioneel verantwoordelijk maken voor incidenten ,,en tot individueel disfunctioneren herleidbare gevallen''. Geelhoed koestert dat denkbeeld al heel lang. Het is een stokpaard dat hij in Engeland heeft opgedoken. Zijn voorbeeld is de executive director die in de civil service een zekere handelingsvrijheid heeft (zoals Nederlandse topambtenaren die hadden op Economische Zaken in de jaren 1945-1955) en zich daarvoor tegenover commissies van het Lagerhuis kan verantwoorden.

Er zullen ongetwijfeld ministers zijn die sympathiek staan tegenover de ontlastingseffecten van Geelhoeds idee. Ministers hebben weinig op met de kleinschaligheid van de Kamerdebatten in het algemeen en met de parlementaire belangstelling voor incidenten in de beleidsuitvoering in het bijzonder. Hoe minder tijd ze verliezen aan `incidentalisme', hoe meer ze zullen zien in de plannen van Geelhoed.

Vermindering van ministeriële overbelasting is absoluut in landsbelang. Als Geelhoed daar de oplossing voor weet, verdient hij alle aandacht. Maar dat moet niet gebeuren door een deel van de verantwoordelijkheid bij de ministers weg te halen. Vermindering van verantwoordelijkheid betekent namelijk even zoveel vermindering van bevoegdheid. De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid is direct gerelateerd aan de omvang van de bevoegdheid van de minister. Minder bevoegdheid is minder zeggenschap. Door de overheveling van verantwoordelijkheid naar de ambtelijke top wordt de zeggenschap van de minister verminderd. Zijn positie als hoofd van het ministerie wordt uitgehold. Dat is rechtstreeks in strijd met art. 44 van de Grondwet waarin zijn positie als zodanig is vastgelegd.

Ook het parlement lijdt bij de operatie-Geelhoed verlies. Verkleining van de ministeriële verantwoordelijkheid is recht evenredig aan de verzwakking van de parlementaire controle. Als de minister niet meer de baas is over heel het departement, dan kan hij niet meer voldoen aan zijn grondwettelijke inlichtingenplicht en het parlement niet meer alle gewenste informatie over zijn departement verschaffen. Zo wordt een effectieve controle van het gevoerde beleid door het parlement onmogelijk gemaakt en functioneert de ministeriële verantwoordelijkheid niet langer als sluitstuk van de democratische controle op het openbaar bestuur.

Het idee van Geelhoed ondermijnt zowel de effectiviteit van de parlementaire controle als het primaat van de politiek. En van de gedachte om ambtenaren in het parlement voor de leeuwen te gooien (dat is de consequentie als ambtenaren verantwoordelijk worden gemaakt) komt ook niets terecht, omdat het parlement nu al zo min mogelijk te doen wil hebben met (veelal anonieme) staatssecretarissen en nog minder met `even anonieme' verantwoordelijke ambtenaren als Geelhoed zijn zin zou krijgen.

Alle controverses die de laatste jaren het parlementaire leven hebben beheerst,van de Bijlmerenquête tot Srebrenica, van de Utrechtse burgemeestersbenoeming tot de dioxinekippen en van de IRT-affaire tot de uitvoering van de sociale zekerheid, draaiden om de politieke verantwoordelijkheid. Er is geen enkel conflict te bedenken waarin de minister geen rol speelt en het parlement bereid is in diens plaats een ambtenaar aan de tand te voelen.

Harry van Wijnen is redacteur van NRC Handelsblad.

    • Harry van Wijnen